30 Reaksjoner

30.1 Innledning

I punktet her behandles reaksjoner som kan gis dersom lov, forskrift, påbud, forbud eller virksomhetsvilkår brytes under inndrivingen. I den gjeldende inkassoloven er det hjemmel for å gi pålegg og forbud, for å tilbakekalle foretaksbevillinger og personlige inkassobevillinger og for straff, i tillegg til regler om bortfall av skyldnerens kostnadsansvar. I proposisjonen foreslår departementet flere endringer i disse reglene. Dessuten foreslås det en egen hjemmel for å tilbakekalle fagansvarliges godkjenning og regler om overtredelsesgebyr for både foretak og angitte fysiske personer. Forslaget til endringer fra gjeldende rett har sin bakgrunn både i forslag fra arbeidsgruppen og i direktiv (EU) 2021/2167. Hjemmel for å tilbakekalle fagansvarliges godkjenning og regler om overtredelsesgebyr for foretak er foreslått av arbeidsgruppen og synes å være ukontroversielt. Regler om overtredelsesgebyr for fysiske personer er ikke foreslått av arbeidsgruppen, og det er omstridt blant høringsinstansene i høringen om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167.

Reaksjonene er av ulik art. Pålegg, forbud og tilbakekall av bevilling fastsettes av Finanstilsynet i enkeltvedtak, og hensikten er å sikre fremtidig etterlevelse av regelverket, ikke å sanksjonere overtredelser som er begått. Disse reaksjonene kommer bare til anvendelse for inkassoforetak. Siden reaksjonene ikke har et pønalt formål, regnes de ikke som sanksjoner. Reglene om bortfall av skyldnerens kostnadsansvar er privatrettslige og gjelder selv om det ikke er truffet noen avgjørelse. Straff ilegges av domstolene ved dom, og både Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonens regler om straff, blant annet krav til klar lovhjemmel, kommer til anvendelse. Bortfall av skyldnerens kostnadsansvar og straff kan komme til anvendelse både når inkassoforetak og andre inndriver forfalte pengekrav. Etter forslaget vil Finanstilsynet kunne ilegge overtredelsesgebyr i enkeltvedtak. Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som er regulert i forvaltningsloven kapittel IX (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning kapittel 11). Reglene om straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen, men ikke etter Grunnloven, vil komme til anvendelse. Overtredelsesgebyr vil bare kunne ilegges ved overtredelser i inkassoforetak.

Arbeidsgruppen forklarer i rapportens punkt 12.1 hvorfor ingen av reaksjonene ved overtredelse av den gjeldende inkassoloven regnes som administrative sanksjoner:

«I forvaltningsloven § 43 andre ledd er administrativ sanksjon definert som ‘en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som utgjør straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon’. [Tilsvarende definisjon er gitt i lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 78 andre ledd.] Administrative sanksjoner må derfor avgrenses mot forvaltningstiltak som ikke utgjør straff etter EMK, og mot straff. Ingen av reaksjonene i inkassoloven er administrative sanksjoner, slik administrative sanksjoner er definert i forvaltningsloven § 43 andre ledd. Reaksjonene Finanstilsynet kan gi ved brudd på inkassoregelverket, er å anse som forvaltningstiltak siden formålet ikke er pønalt, men å sikre framtidig etterlevelse av regelverket. I og med at det er domstolene som idømmer straff, er heller ikke straff en administrativ sanksjon.»

I høringen av arbeidsgrupperapporten uttaler Oslo politidistrikt generelt at det er viktig at det finnes et bredere spekter av sanksjonsmidler når det er gjort feil. Flere høringsinstanser har merknader om behovet for reaksjoner ved brudd på god inkassoskikk: Forbrukerrådet viser til at reglene arbeidsgruppen foreslår om overtredelsesgebyr, vil virke preventivt mot selskaper med et «avslappet forhold» til god inkassoskikk. Gjeldsoffer-Alliansen tar til orde for effektive og avskrekkende sanksjoner ved telefonhenvendelser utenom lovfastsatte tider (se punkt 11.5.3 og lovforslaget § 15 andre ledd). Gode Betalere antar at bøter i tillegg til tap av salærer ved brudd på god inkassoskikk vil medføre at inkassoselskapene skjerper den faglige kontrollen med sakene. Jussbuss tar til orde for at terskelen for når god inkassoskikk anses brutt, ikke bør legges for høyt, men at det bør være forholdsmessighet mellom pliktbrudd og sanksjoner:

«Skal plikten til ‘god inkassoskikk’ innebære en realitet, er det helt sentralt at det finnes gode sanksjonsmuligheter overfor inkassator, samt muligheter for skyldner til å komme med innsigelser overfor inkassator. Jussbuss er positive til at tilsynsmyndighetene vil ha hjemmel til blant annet å kreve utlevert opplysninger, ilegge gebyrer og tilbakekalle bevilling i tilfellene inkassovirksomheten bryter sine plikter, jf. forslagets kapittel 7. Det er sentralt å få på plass tydelige regler for opplysningsplikt og rapportering overfor tilsynsmyndighetene.

Terskelen for når ‘god inkassoskikk’ anses brutt bør imidlertid ikke legges for høyt. Sanksjonene for de ulike pliktbruddene kan tilpasses pliktbruddets grovhet, med forholdsmessighet mellom pliktbrudd og sanksjon. Gjennom en slik ordning må inkassator skjerpe sin virksomhet, og skyldner vil enklere selv kunne påberope feil ved inndrivelsen. Dette er også logisk i en ‘fra det mer til det mindre’-betraktning, som burde gjøre seg gjeldende i disse sakene.»

Departementet er enig i at sanksjonsreglene bør gjøres mer effektive, og foreslår blant annet endringer som åpner for mer nyanserte reaksjoner, og hjemmel for å ilegge både foretak og angitte fysiske personer overtredelsesgebyr. Som også Jussbuss er inne på, har reglene om reaksjoner nær sammenheng med reglene om tilsyn, som er behandlet i punkt 27. Generelt sett er det svært viktig for å sikre overholdelse av lover og andre regler at overtredelser blir oppdaget og fulgt opp med passende reaksjoner.

Departementet deler også synspunktet Jussbuss gir uttrykk for, om at terskelen for hva som kan regnes som god inkassoskikk, ikke må legges for høyt, men at det bør være forholdsmessighet mellom pliktbrudd og sanksjoner. Når det gjelder forholdsmessighet, foreslås det en egen paragraf om momenter ved ileggelse av administrative reaksjoner. Momentene foreslås for å gjennomføre direktiv (EU) 2021/2167, men departementet antar at de også gir gode anvisninger til bruk av skjønn ved ileggelse av reaksjoner utenfor direktivets virkeområde.

Høringsinstansenes synspunkter om de enkelte reaksjonene er behandlet nedenfor, i tilknytning til den aktuelle reaksjonen.

Reglene om bortfall av krav på kostnadsdekning behandles ikke i punktet her, men i forbindelse med rett til dekning av sakskostnader, se punkt 13.6 og 13.7.

30.2 Pålegg og forbud

30.2.1 Gjeldende rett

Etter inkassoloven § 30 tredje og fjerde ledd har Finanstilsynet adgang til å gi pålegg og forbud. Bestemmelsene lyder slik:

«Finanstilsynet kan gi inkassatorer som driver inkassovirksomhet i medhold av bevilling etter § 5, pålegg om å endre praksis som medfører fare for overtredelser av loven her eller av lov om Finanstilsynet. Finanstilsynet kan gi en eier med betydelig eierandel i foretak som har bevilling etter § 5, pålegg om retting dersom han ikke er egnet etter § 5.

Finanstilsynet kan nedlegge forbud mot inkassovirksomheten dersom ett eller flere av vilkårene i § 4 og § 5 første, tredje og fjerde ledd ikke er oppfylt for inkassovirksomhet som drives i medhold av inkassobevilling etter § 5. Finanstilsynet kan i stedet gi inkassatoren en frist for å oppfylle vilkårene.»

Reglene i inkassoloven § 30 tredje og fjerde ledd er omtalt i arbeidsgrupperapportens punkt 12.1, og arbeidsgruppen bemerker her at Finanstilsynet kan ilegge mulkt etter finanstilsynsloven § 10 andre ledd (finanstilsynsloven 2024 § 4-3) hvis pålegg etter inkassoloven ikke blir etterkommet:

«Etter § 30 tredje ledd første punktum kan Finanstilsynet gi pålegg om endring av praksis som medfører fare for overtredelser av loven eller finanstilsynsloven. Etter § 30 tredje ledd andre punktum kan Finanstilsynet gi en eier med betydelig eierandel (10 % eller mer) pålegg om retting dersom vedkommende ikke er egnet etter § 5. Og etter § 30 fjerde ledd kan Finanstilsynet nedlegge forbud mot inkassovirksomheten dersom ett eller flere av virksomhetsvilkårene ikke er oppfylt, eller gi inkassoforetaket en frist til å oppfylle vilkårene. Dersom et pålegg av tilsynet ikke blir etterkommet, kan departementet bestemme at den pålegget er rettet mot, skal betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet, jf. Finanstilsynsloven § 10 andre ledd. Departementets kompetanse er delegert til Finanstilsynet.»

«[I]nkassator» er i inkassoloven § 2 andre ledd definert som «et foretak som har bevilling til å drive inkassovirksomhet», og departementet legger derfor til grunn at reglene i § 30 tredje ledd første punktum og fjerde ledd retter seg mot inkassoforetak, og ikke mot fysiske personer.

Hjemmelen for å gi pålegg om å endre praksis i inkassoloven § 30 tredje ledd første punktum er kommentert i Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) merknaden til § 24 tredje ledd. Her heter det blant annet at påleggshjemmelen ikke er begrenset til fare for overtredelser som gjelder forholdet til skyldneren, men også kan brukes ved fare for overtredelser som gjelder forholdet til fordringshaveren. I proposisjonens punkt 5.6.4 er forslaget om å innføre en påleggsordning begrunnet nærmere, og departementet viser her blant annet til at en påleggsordning vil gjøre det mulig å trekke opp mer bestemte grenser for hva den enkelte inkassatoren kan tillate seg når det gjelder god inkassoskikk. Departementet antar også at en påleggsordning vil ha god forebyggende effekt og vil være mindre inngripende enn for eksempel inndragning av bevilling og straff.

Hjemmelen i inkassoloven § 30 fjerde ledd for å nedlegge forbud mot inkassovirksomheten dersom ett eller flere av virksomhetsvilkårene ikke er oppfylt, eller for å gi foretaket en frist for å oppfylle vilkårene ble innført ved lov 11. juni 1993 nr. 83. I merknaden til inkassoloven § 24 i Ot.prp. nr. 77 (1992–1993) er det uttalt at forbud for eksempel kan nedlegges hvis inkassovirksomheten drives i strid med suffisienskravet for selskaper med begrenset ansvar. (Suffisienskravet ble innført ved den samme lovendringen.)

Regelen i inkassoloven § 30 tredje ledd andre punktum om at Finanstilsynet kan gi eier med betydelig eierandel pålegg om retting dersom han ikke er egnet, ble innført ved lov 17. juni 2005 nr. 83, samtidig som krav om egnethet for styremedlemmer, daglig leder og eier med betydelig eierandel ble innført. I Ot.prp. nr. 63 (2004–2005) ble det lagt til grunn at Kredittilsynet (nå: Finanstilsynet) kan bruke de eksisterende hjemlene i inkassoloven §§ 30 og 31 og finanstilsynsloven 1956 § 4 første ledd nr. 7 (finanstilsynsloven 2024 § 4-1) overfor foretaket dersom lederne eller eierne i foretaket ikke er egnet. Hjemmelen i inkassoloven § 30 tredje ledd andre punktum ble innført for å kunne gi pålegg om retting direkte overfor den uegnede eieren.

Finanstilsynet har også adgang til å gi pålegg etter finanstilsynsloven. Blant annet følger det av finanstilsynsloven § 4-1 at tilsynet kan pålegge foretak under tilsyn «å rette på forholdet dersom foretaket ikke har overholdt sine plikter etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller har handlet i strid med vilkår for tillatelse. Det samme gjelder dersom foretaket ikke har overholdt vedtekter eller interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov».

30.2.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre reglene om pålegg og forbud i inkassoloven § 30 tredje og fjerde ledd.

30.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til arbeidsgruppens forslag om å videreføre de nevnte reglene om pålegg og forbud i inkassoloven § 30 tredje og fjerde ledd.

30.2.4 Direktiv (EU) 2021/2167

Direktiv (EU) 2021/2167 artikkel 22 regulerer tilsynsmyndighetenes tilsynsfunksjon og beføyelser. Etter nr. 1 skal tilsynsmyndighetene ha alle tilsyns-, undersøkelses- og sanksjonsbeføyelser som er nødvendige for utførelsen av sine funksjoner og oppgaver etter direktivet. Det er fastsatt beføyelser som tilsynsmyndighetene minst skal ha, og det omfatter blant annet forbud mot kredittjenesteaktiviteter (bokstav c), pålegg om å fjerne uegnede personer i ledelsen (bokstav g), pålegg om å endre rutiner for risikostyring og internkontroll (bokstav h) og pålegg om å endre rutiner om god inkassoskikk og behandling av klager og innsigelser (bokstav i).

Etter nr. 7 skal tilsynsmyndighetene på et tidlig tidspunkt kunne pålegge blant annet kredittjenestevirksomheter og kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver å gjøre nødvendige tiltak for å overholde kravene i nasjonal lovgivning som gjennomfører direktivet:

«7. Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder i hjemlandet kan pålægge en kreditservicevirksomhed, en kreditserviceleverandør eller en kreditkøber eller dennes repræsentant som udpeget i overensstemmelse med artikel 19, og som ikke opfylder kravene i de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører dette direktiv, på et tidligt tidspunkt at træffe de nødvendige foranstaltninger til overholdelse af nævnte bestemmelser.»

Artikkel 23 regulerer administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak. Nr. 1 angir overtredelser som skal kunne føre til administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak. Disse er gjengitt i punkt 30.4.4. Det følger av nr. 2 at de administrative sanksjonene og avhjelpende tiltakene skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, og at de blant annet skal omfatte pålegg om at kredittjenestevirksomheten skal avhjelpe overtredelsen, opphøre med den utviste atferden og avholde seg fra å gjenta slik atferd.

Etter nr. 5 skal medlemsstatene sikre at tilsynsmyndighetene kan anvende de administrative sanksjonene og avhjelpende tiltakene i nr. 2 på medlemmer av ledelses- eller administrasjonsorganet og andre personer som etter nasjonal rett er ansvarlige for overtredelsen.

Ellers angir nr. 4 momenter som det skal tas høyde for blant annet ved valg av arten av avhjelpende tiltak, se punkt 30.5.2. Nr. 6 og 7 har regler om varsling/mulighet til å bli hørt, begrunnelse og klage.

Direktivreglene om pålegg og forbud er ikke behandlet i Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat 15. november 2024.

30.2.5 Departementets vurderinger

I lovforslaget § 49 foreslår departementet i samsvar med arbeidsgruppens forslag å videreføre Finanstilsynets hjemler for å gi pålegg og forbud etter inkassoloven § 30 tredje og fjerde ledd. Departementet foreslår samtidig enkelte tilpasninger, blant annet for å sikre at hjemlene er tilstrekkelige vide til å oppfylle kravene i direktivet. Nærmere bestemt foreslås det at hjemmelen for å nedlegge forbud mot inkassovirksomheten ikke bare skal gjelde ved brudd på vilkår for inkassobevillingen, men også ved brudd på gjeldende regler. Departementet forstår artikkel 23 nr. 5, jf. nr. 2 bokstav b, slik at tilsynsmyndighetene skal kunne gi medlemmer i ledelsen og andre personer som etter nasjonal rett er ansvarlige for overtredelsen, pålegg om retting ved overtredelser som angitt i artikkel 23 nr. 1. Departementet foreslår derfor at reglene om pålegg overfor foretaket også skal gjelde overfor blant annet styremedlemmer, daglig leder, fagansvarlig og prosessfullmektiger. For å gjennomføre artikkel 22 nr. 1 bokstav g foreslår departementet dessuten at Finanstilsynet gis en uttrykkelig hjemmel til å pålegge inkassoforetak å endre styrets sammensetning eller å bytte ut daglig leder eller daglig leders stedfortreder ved overtredelse av reglene om egnethet, kunnskap og erfaring.

Departementet foreslår også en ny regel om at Finanstilsynet kan gi fagansvarlige eller prosessfullmektiger som ikke oppfyller vilkår for sin godkjenning, en frist for å oppfylle vilkåret, eventuelt forby at de opptrer som fagansvarlig eller prosessfullmektig. Dette vil være mindre inngripende reaksjoner enn tilbakekall av godkjenningen.

Departementet foreslår derimot ikke å videreføre hjemmelen i inkassoloven § 30 fjerde ledd andre punktum til å gi inkassoforetak en frist for å oppfylle vilkår. Departementet antar at hjemmelen i finanstilsynsloven § 4-1 til å pålegge foretakene retting er tilstrekkelig.

Både lovforslaget § 49 første ledd og finanstilsynsloven § 4-1 er generelt formulert når det gjelder hvilke overtredelser som er omfattet, og hva pålegg om endring av praksis/retting kan gå ut på. Departementet legger til grunn at det vil være hjemmel etter lovforslaget § 49 og finanstilsynsloven for å gi pålegg ved alle overtredelsene som gjelder inkasso i direktiv (EU) 2021/2167 artikkel 22 nr. 7 og artikkel 23 nr. 1, og at påleggene kan ha innholdet som angitt i direktivbestemmelsene som er omtalt i punkt 30.2.4.

Direktivreglene om pålegg og forbud viser i tillegg til kredittjenestevirksomheter også til kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver. Departementet kan ikke se at det er behov for særskilte regler for kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver, i og med at de vil være inkassoforetak og reglene for inkassoforetak vil gjelde på vanlig måte.

Når det gjelder reglene i artikkel 23 nr. 6 og 7 om varsling og mulighet til å bli hørt, begrunnelse og klage, viser departementet til forvaltningslovens regler.

Forslaget til regler om pålegg og forbud er nærmere kommentert i merknaden til lovforslaget § 49.

30.3 Tilbakekall av inkassobevillinger og personlige godkjenninger

30.3.1 Gjeldende rett

Etter inkassoloven § 31 kan foretaksbevillinger og personlige inkassobevillinger inndras etter en utilrådelighetsvurdering. Det følger av bestemmelsen at en inkassobevilling etter § 5 kan inndras dersom det finnes utilrådelig å la inkassovirksomhet drives i medhold av bevillingen ut fra følgende grunner:

• Bevillingshaveren har ikke overholdt sine plikter etter § 6.

• Vilkårene for å tildele bevillingen er ikke lenger til stede.

• Inkassoforetaket oppfyller ikke innen den fristen som er fastsatt av tilsynsmyndigheten, vilkår om å tilslutte seg nemndsordning som nevnt i § 5.

• Det foreligger andre særlige grunner.

Det er redegjort nærmere for bestemmelsen i Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) punkt 5.13.2 og merknaden til inkassoloven § 25. Av merknaden går det blant annet frem at utilrådelighetskriteriet viser at det må foretas en fremtidsvurdering. Som det fremgår av punkt 30.1 i proposisjonen her, regnes tilbakekall ikke som en sanksjon, men som et forvaltningstiltak, siden formålet ikke er pønalt, men å sikre fremtidig etterlevelse av regelverket.

Etter inkassoloven er det ikke direkte hjemmel for å oppnevne forvalter som kan avvikle inkassovirksomheten. Arbeidsgruppen viser i sin rapport til at Finanstilsynets inngripen ved opphør og avvikling av inkassovirksomhet normalt hjemles i finanstilsynsloven § 3 og inkassoforskriften § 4-1 femte ledd.

30.3.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår egne regler for tilbakekall av foretaksbevilling, personlig inkassobevilling og godkjenning av fagansvarlig. Arbeidsgruppen foreslår å bruke ordet «tilbakekall» i stedet for «inndragning» og viser til at ordet «inndragning» nå ofte brukes om andre typer reaksjoner (inndragning av utbytte mv.). Etter gjeldende regler er det ikke en egen godkjenning av faktiske ledere (fagansvarlige etter forslaget), og følgelig heller ikke noen hjemmel for tilbakekall av slik godkjenning. Forslaget om egen godkjenning av fagansvarlige, med tilhørende mulighet for tilbakekall, er behandlet i punkt 6.2.

Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste at Finanstilsynet kan oppnevne en forvalter til å sluttføre oppdrag etter loven når en foretaksbevilling tilbakekalles. Den foreslåtte bestemmelsen tilsvarer eiendomsmeglingsloven § 8-2 tredje ledd. Slik departementet forstår arbeidsgruppens rapport, har Finanstilsynet oppnevnt forvaltere med hjemmel i finanstilsynsloven 1956 § 3 første ledd/finanstilsynsloven 2024 § 1-3 første og andre ledd og inkassoforskriften § 4-1 femte ledd. Det vil si at endringen vil gi klarere hjemmel, men ikke innebærer noen realitetsendring.

30.3.3 Høringsinstansenes syn – arbeidsgruppens forslag

Gjeldsoffer-Alliansen mener at vilkåret om utilrådelighet ved tilbakekall av foretaksbevillinger bør utgå, og at det i stedet bør innføres et system med prikkbelastning. Organisasjonen illustrerer behovet for strengere reaksjoner med feil som inkassoforetak har gjort, og tidligere tilbakekallssaker.

Finanstilsynet tar opp spørsmålet om det bør gis hjemmel til å nedlegge forbud mot å ha lederfunksjoner (ledelseskarantene):

«Arbeidsgruppa synes […] ikke å ha vurdert om det bør etableres en hjemmel til å nedlegge et forbud mot å ha lederfunksjoner (ledelseskarantene). En slik hjemmel er dels allerede gjennomført og dels foreslått i verdipapir- og finansforetaksreguleringen. Regler om ledelseskarantene kan bidra til å ansvarliggjøre ledere i foretak under tilsyn på en tydeligere måte, virke preventivt og være et egnet tiltak overfor ledere og andre som holdes ansvarlige for en overtredelse.»

30.3.4 Direktiv (EU) 2021/2167

Etter direktiv (EU) 2021/2167 artikkel 8 nr. 1 skal tilsynsmyndighetene ha anledning til å tilbakekalle foretaksbevillinger etter nærmere angitte grunner. Bestemmelsen lyder slik:

«Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder i hjemlandet har de nødvendige tilsyns-, undersøgelses- og sanktionsbeføjelser i overensstemmelse med artikel 22, således at de kan inddrage den meddelte tilladelse til en kreditservicevirksomhed, hvis en sådan kreditservicevirksomhed gør ét af følgende:

• a) ikke udnytter tilladelsen i 12 måneder efter meddelelsen heraf

• b) udtrykkeligt giver afkald på tilladelsen

• c) ophører med kreditserviceaktiviteter i mere end 12 måneder

• d) har erhvervet en tilladelse på grundlag af falske erklæringer eller andre uretmæssige midler

• e) ikke længere opfylder de i artikel 5, stk. 1, og, hvor det er relevant, i artikel 6, stk. 2, litra a), fastsatte krav for meddelelse af tilladelse som kreditservicevirksomhed

• f) begår en alvorlig overtrædelse af de gældende regler, herunder de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv, eller af andre forbrugerbeskyttelsesregler, herunder gældende regler i værtslandet og i den medlemsstat, hvor kreditten blev ydet.»

Bokstav e viser til direktivbestemmelsene om vilkår for foretaksbevilling.

Artikkel 23 har nærmere regler om administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak, og tilbakekall av foretaksbevilling er uttrykkelig nevnt i nr. 2 bokstav a. Nr. 1 angir overtredelser som skal kunne føre til administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak. Disse er gjengitt i punkt 30.4.4.

Artikkel 23 nr. 6 og 7 har regler om varsling og mulighet til å bli hørt, begrunnelse og klage.

30.3.5 Høringsnotatet om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

I Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat 15. november 2024 foreslår departementet i lovforslaget en hjemmel for tilbakekall av foretaksbevilling når det foreligger forhold som angitt i artikkel 8 nr. 1 bokstav a, c og d i direktiv (EU) 2021/2167. Nærmere bestemt foreslås det at Finanstilsynet kan tilbakekalle en foretaksbevilling hvis foretaket ikke har påbegynt inkassovirksomheten innen tolv måneder etter at bevillingen ble gitt, hvis foretaket har opphørt med inkassovirksomhet i mer enn tolv måneder, eller hvis foretaksbevillingen er ervervet på grunnlag av uriktige opplysninger eller på annet urettmessig grunnlag.

Departementet legger i høringsnotatet til grunn at det etter gjeldende rett og arbeidsgruppens forslag allerede vil være hjemmel for tilbakekall av foretaksbevilling når det foreligger forhold som angitt i direktivbestemmelsens bokstav e og f, og at gjennomføringen av disse ikke krever nærmere oppfølging. Departementet går ut fra at heller ikke direktivbestemmelsens bokstav b krever nærmere oppfølging, fordi bevillingen opphører hvis foretaket gir avkall på den, og det derfor ikke er nødvendig å fatte vedtak om tilbakekall.

Etter gjeldende rett og arbeidsgruppens forslag kan det bare fattes vedtak om tilbakekall av foretaksbevilling hvis fortsatt drift er utilrådelig. Departementet foreslår ikke et vilkår om utilrådelighet i lovforslaget i høringsnotatet og viser til at de aktuelle grunnlagene som dette forslaget gjelder, ikke gir grunn til noen vurdering av om fortsatt drift er utilrådelig, slik departementet oppfatter dem. Departementet legger til grunn at tilbakekall uansett vil være en fremtidsrettet og ikke-pønal reaksjon.

Departementet legger i høringsnotatet til grunn at arbeidsgruppens lovforslag vil gi hjemmel for tilbakekall av foretaksbevilling ved alle de angitte overtredelsene som gjelder inkasso, jf. artikkel 23 nr. 1.

Når det gjelder artikkel 23 nr. 6 og 7 om varsling og mulighet til å bli hørt, begrunnelse og klage, viser departementet til forvaltningslovens regler. Momentene som skal hensyntas etter nr. 4, er nærmere behandlet i punkt 30.5.

30.3.6 Høringsinstansenes syn – høringen om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

I høringen om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167 er det bare Virke Inkasso som har kommentert forslaget om tilbakekall. Virke Inkasso skriver følgende:

«Virke inkasso registrerer at tilbakekall av bevilling fortsatt skal være knyttet opp mot en utilrådelighetsvurdering, og at arbeidsgruppens forslag i § 45, 1. ledd som presiserer dette, foreslås beholdt i sin helhet.

Virke inkasso har ingen kommentarer til forslaget om nytt § 45, 2. ledd.»

30.3.7 Departementets vurderinger

Departementet foreslår i lovforslaget §§ 50 og 51 å følge opp forslagene til regler om tilbakekall fra arbeidsgruppens rapport og høringsnotatet. Departementet foreslår å fordele reglene på to paragrafer – § 50 gjelder tilbakekall av inkassobevillinger, mens § 51 gjelder tilbakekall av personlige godkjenninger (godkjenning av fagansvarlige og prosessfullmektiger). Når det gjelder begrunnelsene for forslagene, viser departementet til vurderingene i arbeidsgrupperapporten og høringsnotatet. En mindre tilføyelse i lovforslaget § 51 tredje ledd er et forslag om at godkjenning av en fagansvarlig eller en prosessfullmektig kan suspenderes hvis personen er siktet for et forhold som kan medføre tilbakekall, inntil straffesaken er avsluttet. Departementet går ut fra at denne regelen sjelden vil bli brukt, men at suspensjon vil kunne være en hensiktsmessig reaksjon i situasjoner der vilkårene er oppfylt.

Gjeldsoffer-Alliansen tar til orde for endringer i reglene om tilbakekall av bevilling som vil innebære at tilbakekallet blir en administrativ sanksjon, med et pønalt formål. Departementet mener at tilbakekall av bevilling fortsatt bør være et virkemiddel for å sikre fremtidig etterlevelse av regelverket, og ikke en administrativ sanksjon. Flere andre forslag legger imidlertid til rette for styrket etterlevelse av inkassoregelverket, blant annet tydeligere plikter, høyere kvalifikasjonskrav, muligheter for å ilegge overtredelsesgebyr og ordningen med godkjenning av fagansvarlige med tilhørende mulighet for tilbakekall.

Finanstilsynet tar i sin høringsuttalelse til orde for en vurdering av å innføre hjemmel for å ilegge ledelseskarantene (forbud mot å ha ledelsesfunksjon). Departementet legger til grunn at det falt utenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere dette, siden mandatet ikke omfattet reaksjoner generelt, men bare om det bør gis hjemmel i inkassoloven for å ilegge andre typer administrative sanksjoner enn i dag. Departementet ser uansett ikke grunn til å foreslå regler om ledelseskarantene nå. Slik departementet ser det, legger reglene om egnethet og den foreslåtte hjemmelen for å pålegge foretak å endre styresammensetningen eller bytte ut daglig leder godt til rette for å forebygge at foretakene har uegnede ledere og å bytte ut eventuelle uegnede ledere. Regler om ledelseskarantene i andre lover er i hovedsak gitt for å gjennomføre EØS-rettslige forpliktelser, men det er ikke noen forpliktelse til å gi regler om ledelseskarantene på inkassoområdet. En ordning med ledelseskarantene bør uansett ikke innføres uten først å ha vært på høring, siden det gjelder en inngripende reaksjon.

30.4 Overtredelsesgebyr

30.4.1 Gjeldende rett

Inkassoloven har ingen hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Et overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon med et tydelig straffelignende preg. I praksis innebærer det at en person eller virksomhet pålegges å betale et bestemt beløp til det offentlige som følge av brudd på lover, forskrifter eller enkeltvedtak, det vil si både generelle og individuelle plikter. En viktig forskjell mellom overtredelsesgebyr og bøter er at overtredelsesgebyrene ikke ilegges av domstolene, men av forvaltningsorganer.

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr er regulert i forvaltningsloven § 44. Det følger av bestemmelsen at forvaltningsorganer kan ilegge overtredelsesgebyr når det er fastsatt i lov. Forvaltningsloven gir med andre ord ikke i seg selv en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyrer. Det fremgår av merknaden til § 44 i Prop. 62 L (2015–2016) at bestemmelsen er tatt inn av pedagogiske hensyn og ikke har selvstendig betydning for de kravene til klar lovhjemmel som følger av Grunnloven § 113, rettspraksis og andre rettskilder. Som arbeidsgruppen viser til i rapportens punkt 12.2.1, må derfor en hjemmel om overtredelsesgebyr i inkassoloven utformes på en tydelig og presis måte. Det må også klart fremgå hvilke plikter som kan sanksjoneres, og hvem som er ansvarlig for å oppfylle dem.

Forvaltningsloven § 44 slår videre fast at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. Det er gitt en hjemmel for departementet til å fastsette slike rammer i forskrift.

I § 46 første ledd er det angitt at skyldkravet for foretak er uaktsomhet, med mindre noe annet er bestemt. For fysiske personer er det ikke angitt skyldkrav i forvaltningsloven.

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4 gis det enkelte anbefalinger om hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres, og om det i tilfelle bør kunne sanksjoneres administrativt. I punkt 7.4.3.4 fremheves det at en forutsetning for å bruke administrative sanksjoner er at det både generelt og i det konkrete tilfellet er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Selv om ivaretakelse av hensynet til rettssikkerhet er grunnleggende, behandles også andre hensyn i proposisjonen. I proposisjonens punkt 7.4.2 er det for eksempel vist til at administrative sanksjoner kan føre til at lovbrudd kan sanksjoneres der det ellers ikke ville ha skjedd:

«Utvalget peker også på at fleksible administrative sanksjoner både kan redusere bruken av straff og føre til et mer effektivt sanksjonssystem, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.4. I en del tilfeller er det av ulike grunner i praksis uaktuelt å anvende straff. Samtidig finnes det heller ikke andre passende reaksjoner mot lovbruddet. For eksempel kan tilbaketrekning av en tillatelse anses som en uforholdsmessig reaksjon. Det er videre mulig at det ikke har latt seg gjøre å etablere tilfredsstillende sivilrettslige ordninger, for eksempel erstatningsordninger. Innføring og bruk av administrative sanksjoner kan føre til at lovbrudd kan sanksjoners der det ellers ikke ville skjedd. Tilpassede, fleksible reaksjoner fører til at myndighetene oftere har en passende reaksjon for hånden. Dermed vil myndighetene oftere kunne reagere mot lovbrudd. Denne virkningen øker de preventive virkningene av det samlede sanksjonssystemet. Samtidig fører tilpassede og fleksible reaksjoner til en ressursbruk som står i forhold til sakens karakter.»

Tilsvarende regler som de som er omtalt her, er gitt i lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 79 og § 81 første ledd første punktum.

30.4.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår i sitt lovforslag en hjemmel for å ilegge inkassoforetak overtredelsesgebyr. Rammene for utmålingen av overtredelsesgebyret er foreslått regulert i forskrift.

Arbeidsgruppen begrunner i punkt 12.2.3 forslaget om å innføre hjemmel for å ilegge inkassoforetak overtredelsesgebyr med behov for bedre etterlevelse av regelverket, og at dagens reaksjoner ikke er så treffsikre som ønskelig:

«Det er i hovedsak tre faktorer som påvirker etterlevelsen av regelverket som utøvere av konsesjonsbelagt virksomhet er underlagt. Dette er kunnskap om regelverket, kontroll med etterlevelsen av regelverket og reaksjoner ved brudd på regelverket. For at regelverket skal etterleves, er det viktig å ha hensiktsmessige og tilstrekkelige reaksjoner ved brudd.

Arbeidsgruppen antar at en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr vil føre til bedre etterlevelse av regelverket. Dette skyldes i hovedsak at dagens reaksjonsmidler ikke anses tilstrekkelige til å sikre etterlevelse. Ved tilsyn avdekkes det så å si alltid feil – som kan være av større eller mindre betydning for skyldnerne. De typiske og alvorlige regelbruddene gjelder gjerne saksbehandlingsfeil i inndrivingsprosessen og at skyldnere har blitt avkrevd for høye renter, gebyrer eller salærer. Eksempler på slike feil kan være manglende sammenslåing av krav, feil i salær- eller renteberegning og feilaktig påføring av rettslige gebyrer. Et fellestrekk ved disse feilene er at de skjer systematisk og dermed kan ramme et stort antall skyldnere, samtidig som vinningen for inkassoforetaket kan være betydelig. En årsak til at feilene skjer, er dessuten manglende eller mangelfulle internkontrollsystemer, som igjen innebærer kostnadsbesparelser for foretakene. Når slike feil skjer i et stort omfang, påvirker det tilliten til bransjen. Bransjen selv ved Virke Inkasso har derfor ytret ønske om at forvaltningen gis sterkere sanksjonsmidler, slik at mindre seriøse aktører rammes.

Et annet problem ved dagens sanksjonsmuligheter er at de ikke er så treffsikre som ønskelig. Eksempelvis vil en straffereaksjon kunne være for inngripende i forhold til regelbruddets alvor eller kreve mye av Politiets ressurser. Videre er tvangsmulkt – som er en reaksjon for å framtvinge etterlevelse – bare anvendelig så lenge det ulovlige forholdet fortsatt pågår. I enkelte tilfeller vil Finanstilsynet derfor være ‘tvunget’ til å fatte vedtak om inndragning av bevilling, men ved mindre lovbrudd vil verken inndragning av bevilling eller straff være aktuelt. Det er problematisk både for virksomhetsutøverne og for tilsynsmyndigheten at flere typer lovbrudd faller mellom to stoler med tanke på sanksjoner.»

Arbeidsgruppen legger til at hensynet til rettssikkerhet har vært styrende for forslaget til utforming av reglene:

«Arbeidsgruppen kan ikke se at en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr i seg selv er problematisk med tanke på rettssikkerhet. Hensynet til rettssikkerhet har likevel vært styrende for forslaget til utforming av reglene, ved at det ikke foreslås at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, ved hvilke pliktbrudd som foreslås omfattet, og ved utformingen av utmålingsregler og regler om foreldelse.»

Arbeidsgruppen foreslår ikke hjemmel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og viser i punkt 12.2.4 blant annet til at faktisk leder/fagansvarlige umulig kan avverge enhver feil, og til rettssikkerhetshensyn:

«I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4 er det uttalt at et kjerneområde for overtredelsesgebyrene er mindre alvorlige overtredelser der det er relativt enkelt å kartlegge faktaene som er avgjørende for om overtredelse har skjedd. I slike tilfeller bør overtredelsesgebyr kunne ilegges både fysiske og juridiske personer, hvor det i utgangspunktet bør gjelde et krav om forsett eller uaktsomhet for fysiske personer. Rettssikkerhetshensyn veier imidlertid tyngre jo mer alvorlige overtredelser og sanksjoner det er tale om, og kan tale for at det reageres med strafferettslige i stedet for administrative reaksjoner overfor fysiske personer.

Arbeidsgruppen foreslår ikke at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr etter inkassoloven. Lovovertredelser som skjer i en inkassoprosess, kan bero på mange forhold, hvor eksempelvis faktisk leder (fagansvarlige etter arbeidsgruppens forslag) har det overordnede fagansvaret, men umulig kan avverge enhver feil som oppstår i den enorme mengder saker som inndrives hver dag i store foretak. Dersom det skulle vært en adgang til å ilegge fysiske personer høye økonomiske sanksjoner som de personlig heftet for, ville det i praksis vært svært utfordrende for inkassoforetakene å finne egnede personer som var villig til å påta seg denne risikoen. Rettssikkerhetshensyn taler også mot administrative sanksjoner i denne sammenhengen. Arbeidsgruppen har som et alternativ vurdert lavere øvre rammer for overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, kombinert med strenge skyldkrav, men kommet til at heller ikke det framstår som noen god løsning. På denne bakgrunnen foreslår arbeidsgruppen at overtredelsesgebyr bare kan ilegges foretak. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid at fysiske personer skal kunne ilegges straff.»

Arbeidsgruppen vurderer i punkt 12.2.5 hvilke pliktbrudd som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Først viser arbeidsgruppen til utgangspunkter som følger av Prop. 62 L (2015–2016):

«Justis- og beredskapsdepartementet redegjør i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3.2 for utgangspunktet om at spørsmålet om en overtredelse skal sanksjoneres, bør vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Sanksjonshjemler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, gjør det verken påkrevd å vurdere hvilke handlingsnormer det er behov for å knytte en sanksjon til, eller hva sanksjonen i tilfelle bør være. Videre er bruk av generelle straffetrusler som retter seg mot en rekke handlingsnormer, uheldig fordi det kan være uklart hvor langt de er ment å rekke. En vurdering av om hver enkelt handlingsnorm skal sanksjoneres, vil dessuten bidra til å redusere forekomsten av ‘tomme sanksjonstrusler’. Avslutningsvis beskriver departementet mothensyn:

‘Hvor langt en kan bevege seg i retning av i lov og forskrift å tilpasse reaksjonen til hvilken handlingsnorm som er overtrådt, vil bero på hvor tunge mothensynene er. Ved noen regelverk er det nødvendig med sanksjoner mot alle eller nesten alle overtredelser av regelverket fordi det ikke foreligger alternative reaksjoner for å sikre etterlevelse. Videre bør det ikke innføres et system som gir et uoverskuelig og finmasket regelverk, hvor enkelte handlinger er straffbare, mens andre er belagt med andre sanksjoner. Av den grunn bør det utvises forsiktighet med å splitte opp enkeltlover i for mange sanksjonsalternativer.’»

Arbeidsgruppen foreslår at overtredelse av regler om forholdet til skyldnere og fordringshavere, regler om utkontraktering og plikter overfor Finanstilsynet skal omfattes:

«Arbeidsgruppen foreslår i lovforslaget § 46 at overtredelse av følgende bestemmelser i lovforslaget skal kunne føre til overtredelsesgebyr:

• § 9 om bruk av kontraktsmedhjelpere

• kapittel 3 om saksgangen ved inkassoforetakenes inndriving

• § 26 om fremmedinkassoforetaks økonomiske uavhengighet

• § 30 om taushetsplikt

• kapittel 5 om god inkassoskikk, kommunikasjon med skyldnere og dekning av inndrivingskostnader

• § 43 andre og tredje ledd om plikt til å følge Finanstilsynets pålegg

• § 44 om opplysningsplikt overfor Finanstilsynet

Det samme gjelder overtredelse av forskrift, påbud, forbud eller vilkår fastsatt med hjemmel i de nevnte bestemmelsene.

I hovedsak gjelder bestemmelsene vesentlige plikter som inkassoforetakene har overfor skyldnere og fordringshavere. Pliktbruddene som foreslås sanksjonert med overtredelsesgebyr, regnes generelt for å være av stor betydning for de som rammes, og en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr løfter fram viktigheten av at pliktene overholdes. Arbeidsgruppen har også lagt vekt på at inkassoforetakene kan ha økonomisk gevinst av å bryte de aktuelle bestemmelsene, og at slike økonomiske insentiver reduseres ved en økonomisk sanksjon.

Arbeidsgruppen foreslår også at brudd på regler om bruk av kontraktsmedhjelpere (utkontraktering) og plikter overfor Finanstilsynet omfattes. Når det gjelder plikter overfor Finanstilsynet, er brudd på opplysningsplikter og på pålegg i medhold av inkassoloven § 30 tredje ledd og forbud i medhold av § 30 fjerde ledd allerede straffbare etter § 32 første ledd bokstav a). Det å gi uriktige opplysninger til Finanstilsynet vil kunne være straffbart etter straffeloven § 221, og dersom foretakene har latt være å sende inn årlige rapporteringsskjemaer, vil Finanstilsynet kunne ilegge tvangsmulkt fram til skjemaene er sendt inn. Brudd på opplysningsplikter vil også kunne føre til tilbakekall av inkassobevillingen. Forslaget om at brudd på pliktene skal kunne føre til overtredelsesgebyr, er begrunnet i behovet for å understreke alvoret i pliktene, og det at andre sanksjoner i praksis vanskelig kan komme til anvendelse der foretakene har plikt til å gi opplysninger av eget tiltak, men unnlater å gjøre dette. Arbeidsgruppen antar også at overtredelsesgebyr ofte vil være en mer egnet sanksjon enn straff. Forslaget om at brudd på reglene om utkontraktering skal omfattes, er begrunnet i at slike brudd potensielt innebærer en omgåelse av kravet til bevilling for å drive inkassovirksomhet. Til en viss grad vil spørsmålet om en oppgave kan utkontrakteres eller ikke, være vurderingspreget. Rettssikkerhetshensyn tilsier at det må være klart at oppgaven ikke kan utkontrakteres, dersom det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Det følger av forslaget at brudd på forskrift fastsatt med hjemmel i de nevnte bestemmelsene skal omfattes. Etter arbeidsgruppens forskriftsforslag vil det gjelde kapittel 3 Nærmere om inkassoforetakenes inndriving, om fullmektig, mindreårige skyldnere, voksne som har verge, skyldnere som er fratatt rettslig handleevne på det økonomiske området og unntak fra plikt til sammenslåing av krav (Flocks og Riksheims forslag). Arbeidsgruppen mener at brudd på alle disse bestemmelsene bør kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Angivelsen av hvem inkassoforetaket skal henvende seg til, kan anses som formaliteter. Men det kan være svært viktig for skyldneren at henvendelser faktisk rettes til de angitte personene, både for at regningene skal kunne bli betalt og pga. psykisk helse mv. Dersom inkassoforetakene slår sammen krav selv om de kunne latt det være, vil det selvsagt ikke gi grunnlag for overtredelsesgebyr, men dersom brudd på plikt til sammenslåing av krav skal kunne føre til overtredelsesgebyr, antar arbeidsgruppen at det også bør vises til reglene som gir unntak fra plikten.

Slik arbeidsgruppen ser det, bør øvrige brudd på lovgivningen – som brudd på virksomhetsvilkårene – heller følges opp ved pålegg om endring, tvangsmulkt eller tilbakekall av bevilling enn ved overtredelsesgebyr.»

I punkt 12.2.7 vurderer arbeidsgruppen foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr:

«I Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 29 er det uttalt at regler om foreldelse av straffansvar dels framstår som rettssikkerhetsgarantier, og at det kan tale for at det bør innføres generelle regler om foreldelse av adgangen til å ilegge administrative sanksjoner. På den annen side var det vanskelig for departementet å finne generelle kriterier som burde være avgjørende for foreldelsesfristens lengde. Under tvil kom departementet til at regler om dette burde innføres i særlovgivningen. Slik regulering finnes for eksempel i konkurranseloven § 29 fjerde ledd, akvakulturloven § 30 sjette ledd, hvitvaskingsloven § 49 sjuende ledd og personopplysningsloven § 28.

Arbeidsgruppen foreslår at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skal foreldes fem år etter overtredelsen har opphørt. Dette for at flest mulige overtredelser som avdekkes i forbindelse med tilsyn omfattes, da en tilsynsprosess ved alvorlige lovbrudd kan være tidkrevende grunnet kravet til kontradiksjon og øvrige krav til forsvarlig saksbehandling. Videre kan det gå flere år mellom tilsynene for de ulike foretakene, og overtredelsesgebyret bør kunne ilegges for forhold som ligger noe tilbake i tid forut for tilsynet.»

30.4.3 Høringsinstansenes syn – arbeidsgruppens forslag

Den Norske Advokatforening er positiv til arbeidsgruppens forslag om overtredelsesgebyr. Oslo politidistrikt uttaler at det er viktig at det finnes et bredere spekter av sanksjonsmidler når det er gjort feil. Forbrukerrådet støtter arbeidsgruppens forslag om adgang til å ilegge inkassoforetak overtredelsesgebyr, karakteriserer forslaget som «et meget viktig verktøy for å motivere inkassoforetakene til å følge regelverket» og viser til at dagens reaksjonsmidler ikke har vært finmaskede nok til å sikre etterlevelse:

«Forslaget om å gi Finanstilsynet muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lovverket er et meget viktig verktøy for å motivere inkassoforetakene til å følge regelverket. Det er viktig for bransjen og skyldnerne at det ikke skal lønne seg å bryte regelverket bare fordi terskelen for tilbakekalling av konsesjon er høy og krevende.

[…]

Forbrukerrådet støtter arbeidsgruppens forslag om å gi Finanstilsynet myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lovverket. Det vil komplettere dagens reaksjonsmidler som ikke har vært finmaskede nok til å sikre etterlevelse. Useriøse selskaper har kunnet spekulere i tvilsom forretningspraksis, men ikke så alvorlig at det har rettferdiggjort inndragning av konsesjonen.

Den foreslåtte mekanismen for overtredelsesgebyr gir Finanstilsynet et verktøy for å gjøre spekulative overtredelser av regelverket ulønnsomme eller endog svært kostbare. Det krever imidlertid at Finanstilsynet faktisk bruker denne sanksjonsmuligheten aktivt ved systematiske brudd og ikke lar gebyret være et ubrukt ris bak speilet.

Virke skriver i sitt høringssvar til forslaget om reduserte inkassosatser i april 2020 at skyldnere som trenger informasjon og rådgivning tilpasset sin situasjon vil bli særlig rammet av en nedbemanning av inkassoforetakenes saksbehandlere og skyldnerkontakt.

Dette er et godt eksempel på et mulig pliktbrudd som kan bli sanksjonert med overtredelsesgebyr i arbeidsgruppens forslag. Dersom et inkassoselskap blir fristet til å ta snarveier i regelverket, vil gebyret forhåpentligvis være en effektiv motvekt i vurderingen.»

Finanstilsynet, Forbrukertilsynet og Parat NAV tar til orde for at fysiske personer bør kunne ilegges overtredelsesgebyr. Finanstilsynet uttaler blant annet at overtredelsesgebyr vil kunne være en egnet reaksjon overfor fysiske personer som har hatt en fremskutt rolle i overtredelsene, og som har oppnådd fortjeneste eller andre fordeler som følge av overtredelsene:

«Overtredelsesgebyr er etablert på verdipapirområdet og Finanstilsynet har også foreslått slike sanksjoner på finansområdet. På de nevnte områdene gis/foreslås det også adgang til å ilegge overtredelsesgebyr overfor enkeltpersoner, noe arbeidsgruppa ikke har foreslått. Adgangen til å ilegge enkeltpersoner overtredelsesgebyr vil kunne være en egnet reaksjon blant annet der hvor fysiske personer har hatt en framskutt rolle i overtredelsene, og har oppnådd fortjeneste eller andre fordeler som følge av overtredelsene.»

Forbrukertilsynet viser til egne erfaringer og til behov for forebygging overfor useriøse virksomheter som oppretter nye selskaper for å unndra seg ansvar:

«Vi støtter forslaget om at Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på inkassoloven, jf. forslaget til § 46. Imidlertid foreslår utvalget at fysiske personer ikke kan ilegges overtredelsesgebyr. Etter Forbrukertilsynets erfaring er det viktig å ha hjemmel til også å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Etter markedsføringsloven § 39 andre ledd kan vedtak om forbudsvedtak, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr også rettes mot personlige medvirkere. Dette har blitt brukt i mange saker, typisk mot styreleder, daglig leder eller eier. Dette er viktig for at sanksjonene skal ha tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv virkning i tilfelle av konkurs eller useriøse virksomheter hvor det opprettes nye selskap for å unndra ansvar. Etter vårt syn bør derfor inkassoloven gi hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr også mot fysiske personer.»

Parat NAV har lignende betraktninger som Forbrukertilsynet om forebygging overfor useriøse virksomheter.

Gode Betalere tar til orde for adgang til å sanksjonere faktiske ledere, styremedlemmer og daglig leder:

«Det må […] komme på plass sanksjonsmuligheter hvor faktisk leder blir personlig ansvarlig for brudd på inkassoregelverket. Dette må innebære bøter som står i forhold til bruddet, og som belastes faktisk leder personlig. Videre mener vi også at styremedlemmer og daglig ledelse må kunne gjøres personlig ansvarlig for brudd på inkassolovgivningen, og at de blir personlig erstatningsansvarlige for brudd.»

Også en privatperson tar til orde for adgang til å ilegge ledelsen personlige sanksjoner:

«Innfør regler om ansvar for ledelsen i inkassoforetak, og ikke bare faktisk leder. Å tilbakekalle en personlig inkassobevilling er inngripende for selskapet for øvrig, og gir få incentiver hos ledelsen til bedring. Personlige sanksjoner mot den øvrige ledelse vil være langt mer treffsikkert.»

Finanstilsynet uttaler ellers at det kan vurderes om skyldkravet for foretak bør tydeliggjøres gjennom henvisning fra inkassoloven til forvaltningsloven:

«Det framgår forutsetningsvis av forslaget at inkassoforetaket kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Det kan vurderes om dette skal tydeliggjøres ved at forslag til inkassoloven § 46 tredje ledd første punktum endres slik at det står direkte at forvaltningsloven § 46 første ledd gjelder for inkassoforetak.»

30.4.4 Direktiv (EU) 2021/2167

Direktiv (EU) 2021/2167 har regler om administrative sanksjoner i artikkel 23.

Nr. 1 angir overtredelser hvor medlemsstatene skal fastsette regler om nødvendige administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak. Overtredelsene som gjelder kredittjenestevirksomheter, er angitt slik:

• «a) en kreditservicevirksomhed undlader at overholde kravene i de bestemmelser i national ret, der gennemfører artikel 11, eller indgår en outsourcingaftale, som overtræder de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører artikel 12, eller den kreditserviceleverandør, hvortil kreditserviceringsaktiviteterne er outsourcet, begår en alvorlig overtrædelse af gældende de lovbestemmelser, herunder de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv

• b) en kreditservicevirksomheds governanceordninger og interne kontrolmekanismer, som fastsat i artikel 5, stk. 1, litra e), sikrer ikke overholdelsen af låntagerrettigheder og regler om beskyttelse af personoplysninger

• c) en kreditservicevirksomheds politik er ikke hensigtsmæssig i henseende til en korrekt behandling af låntagerne, som fastsat i artikel 5, stk. 1, litra f)

• d) en kreditservicevirksomheds interne procedurer, som fastsat i artikel 5, stk. 1, litra g), sikrer ikke, at klager fra låntagere registreres og behandles i overensstemmelse med forpligtelserne i de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører dette direktiv

  […]

• i) en kreditservicevirksomhed lader en eller flere personer, som ikke opfylder kravene fastsat i artikel 5, stk. 1, litra b), blive eller forblive medlem af sit ledelses- eller administrationsorgan

• j) en kreditservicevirksomhed overholder ikke kravene i de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører artikel 24

• k) en kreditkøber eller, hvor det er relevant, kreditservicevirksomheder eller enhver enhed, der er nævnt i artikel 2, stk. 5, litra a), nr. i) eller iii), overholder ikke de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører artikel 10

• l) en kreditservicevirksomhed modtager og opbevarer midler fra låntagere, hvor dette ikke er tilladt i en medlemsstat i henhold til artikel 6, stk. 1, litra b)

• m) en kreditservicevirksomhed overholder ikke kravene i de bestemmelser i national lovgivning, der gennemfører artikel 6, stk. 2.»

Nr. 1 omhandler svært ulike overtredelser:

• Bokstav a gjelder regler om oppdragsavtale og utkontraktering. Her er det blant annet regler om dokumentasjon.

• Bokstav b gjelder risikostyring og internkontroll.

• Bokstav c gjelder rutiner for god inkassoskikk og kommunikasjon med skyldnere.

• Bokstav d gjelder rutiner for behandling av klager og innsigelser.

• Bokstav i gjelder krav til egnethet.

• Bokstav j gjelder behandling av klager og innsigelser.

• Bokstav k gjelder god inkassoskikk og kommunikasjon med skyldnere.

• Bokstav l gjelder behandling av klientmidler uten bevilling.

• Bokstav m gjelder behandling av klientmidler (krav om klientkonto og kvittering mv.).

Det følger av nr. 2 at de administrative sanksjonene og avhjelpende tiltakene som er omhandlet i nr. 1, skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning.

Nr. 2 angir videre administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak som medlemsstatene i det minste skal ha, og det fremgår her at medlemsstatene blant annet skal ha regler om administrative økonomiske sanksjoner. Det følger av nr. 5 at administrative sanksjoner og avhjelpende tiltak etter nr. 2 skal kunne ilegges medlemmer av ledelses- eller administrasjonsorganet og andre personer som er ansvarlige for overtredelsen etter nasjonal rett. Hovedregelen er med andre ord at blant annet fysiske personer som er ansvarlige for overtredelsen etter nasjonal rett, skal kunne ilegges administrative økonomiske sanksjoner. Det følger likevel av artikkel 23 nr. 8 at medlemsstatene kan velge å ikke fastsette administrative sanksjoner for overtredelser som er underlagt strafferettslige sanksjoner.

Direktivet angir ikke skyldkrav eller regler for utmålingen av administrative økonomiske sanksjoner. Reaksjonene skal imidlertid som tidligere nevnt være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, jf. artikkel 23 nr. 2.

30.4.5 Høringsnotatet om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

I Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat 15. november 2024 foreslår departementet at styremedlemmer, varamedlemmer til styret, daglig leder, daglig leders stedfortreder, fagansvarlige og eiere med betydelige eierandeler skal kunne ilegges overtredelsesgebyr dersom de forsettlig eller grovt uaktsomt enten har begått eller har medvirket til å begå overtredelser som er omfattet av paragrafen. Departementet bemerker at krav om forsett eller grov uaktsomhet innebærer et strengt skyldkrav, og begrensningen til nærmere angitte personer i ledelsen, foruten eiere med betydelige eierandeler, innebærer at underordnede ansatte, som saksbehandlere og ansatte på callsenter, ikke kan ilegges overtredelsesgebyr.

Når det gjelder behovet for å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, heter det i høringsnotatet:

«Etter departementets syn er det grunn til å være tilbakeholden med å ilegge fysiske personer i inkassoforetak overtredelsesgebyr, og departementet er enig med arbeidsgruppen i at fagansvarlige (eller andre personer for den saks skyld) ikke har mulighet til å avverge enhver feil som oppstår i store foretak. I særlige tilfeller er det likevel vanskelig å se annet enn at det vil kunne være på sin plass å ilegge de angitte personene i ledelsen eller en eier med betydelig eierandel overtredelsesgebyr. Det gjelder for eksempel dersom de står bak overtredelser som gjør at skyldnerne systematisk avkreves for høye sakskostnader eller renter. Der disse personene har vært motivert av muligheter for økonomisk vinning (enten for seg selv personlig eller inkassoforetaket), og/eller der det ikke er mulig å ilegge foretaket overtredelsesgebyr fordi det går konkurs, foretaksbevillingen blir tilbakekalt eller foretaket av andre grunner blir nedlagt, vil det kunne være ytterligere grunn til å ilegge de ansvarlige angitte lederne og eierne overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr bør kunne ilegges også ved overtredelser som ikke er økonomisk motivert. Det er neppe til å unngå at brudd på god inkassoskikk og feil i varsler mv. unntaksvis kan skje, men der de angitte personene med åpne øyne står bak grove brudd på god inkassoskikk som har hatt alvorlige konsekvenser for skyldnerne, må det kunne være på sin plass å ilegge en merkbar reaksjon. Departementet antar at overtredelsesgebyr først og fremst vil være aktuelt ved overtredelser som har vart over tid og/eller har vært systematiske, men ved svært grove brudd på god inkassoskikk som har hatt alvorlige konsekvenser for skyldnerne, bør også enkeltstående brudd kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. En sak for seg er at det vil kunne være vanskelig å klarlegge hva som faktisk har blitt uttalt muntlig, og at det gjelder strenge krav til sannsynlighetsovervekt ved ileggelse av overtredelsesgebyr, se mer om dette i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 19.1 og 19.4.»

Når det gjelder personkretsen som er foreslått omfattet av hjemmelen, antar departementet at disse personene vil ha større grad av innflytelse over og ansvar for feil som begås i forbindelse med inndrivingen, enn underordnede medarbeidere:

«Slik departementet ser det, bør adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr forbeholdes styremedlemmer, varamedlemmer til styret, daglig leder, daglig leders stedfortreder, fagansvarlig og eiere med betydelig eierandel, foruten foretaket selv. Departementet antar at det er for disse personene at det er mest virkningsfullt å ha adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, og at det ofte ville være urimelig om underordnete skal bekymre seg for om de kan bli ilagt overtredelsesgebyr hvis de gjør feil. Som arbeidsgruppen har beskrevet, er det ikke til å unngå at det skjer feil i den store mengden av saker. En årsak til dette er at inndrivingen er detaljregulert. En annen årsak er at vesentlige deler av inndrivingen skjer automatisk. Departementet antar at foretaket og lederne vil ha større grad av innflytelse over og ansvar for feil som begås i forbindelse med inndrivingen. Departementet viser til at styret har et særlig ansvar etter risikostyringsforskriften. Videre foreslår departementet å presisere styrets ansvar for rutiner for virksomhetsutøvelsen i lovforslaget § 14. Arbeidsgruppen har foreslått å presisere fagansvarliges ansvar i sitt lovforslag § 12 første ledd og i forskriftsforslaget § 29. Men foruten at regelverket klargjør ledernes særlige ansvar, vil ledere reelt sett ha et vesentlig ansvar for bedriftskulturen, hva slags incentiver som gis, hvilke medarbeidere som rekrutteres, hva slags opplæring medarbeiderne får, kontroll av inndrivingen, oppfølging av feil, samt rutiner og systeminnstillinger. Medarbeiderne vil på sin side ha en underordnet rolle og kunne bli utsatt for press og uheldige incentiver, mangelfull opplæring, feilinformasjon, lovstridige rutiner, feil i systeminnstillinger osv.»

Forslaget til skyldkrav (forsett eller grov uaktsomhet) blir begrunnet slik:

«Departementet foreslår et strengt skyldkrav – forsett eller grov uaktsomhet – for at de angitte lederne og eierne klart må være å bebreide for at de skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Når departementet foreslår et krav om forsett eller grov uaktsomhet i stedet for bare forsett, skyldes det særlig at det kan være vanskelig å bevise forsett. I alvorlige tilfeller bør det dessuten kunne ilegges overtredelsesgebyr overfor de angitte fysiske personene uten at det foreligger holdepunkter for forsett. Grov uaktsomhet innebærer imidlertid et markert avvik fra forsvarlig handlemåte. Med et så strengt skyldkrav bør det ikke være grunn til bekymring for at muligheten for å bli ilagt overtredelsesgebyr får betydning for rekrutteringen av fagansvarlige. Regelen utelukker riktignok ikke at for eksempel en fagansvarlig vil kunne ilegges overtredelsesgebyr der denne har begått overtredelser etter press fra eiere, styremedlemmer, andre i foretaket eller fordringshavere, men etter departementets syn må det kunne forventes at fagansvarlige står mot press om å utføre eller medvirke til ulovlige handlinger.»

Departementet foreslår også at medvirkning skal kunne føre til overtredelsesgebyr, og begrunner dette slik:

«Departementet vurderer det også som hensiktsmessig å lovfeste et medvirkningsansvar. Medvirkningsansvar kan typisk være aktuelt hvor det er selve foretaket som er pliktsubjekt for bestemmelsen som er overtrådt, og hvor det dermed er mindre naturlig å omtale en fysisk person som overtreder. I slike tilfeller er det mer treffende å si at den fysiske personen har medvirket til foretakets overtredelse. Medvirkningsansvar kan også være aktuelt der en fysisk person medvirker til en annen fysisk persons overtredelse.

Ved utarbeidelsen av forvaltningslovens bestemmelse om administrative sanksjoner ble det ikke inntatt en generell bestemmelse om medvirkning, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3:

‘Departementet er enig med utvalget i at det ikke er grunn til å ha en generell bestemmelse med hjemmel for administrative sanksjoner ved medvirkning til overtredelser av lovgivningen, se NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 og 13.3.1.1. Det gjelder selv om en slik generell bestemmelse er vedtatt i straffeloven § 15, slik at en ved både alvorlige og mindre alvorlige lovbrudd som utgangspunkt kan straffe medvirkeren. Særlig ved overtredelsesgebyrer hvor ansvaret er objektivt, kan et generelt medvirkningstillegg bli for vidtgående. Der det er aktuelt med standardisert fastsetting av sanksjoner (typisk ved overtredelsesgebyrer for mindre alvorlige lovbrudd), kan et medvirkningstillegg komplisere fastleggelsen av hvilken standardsats som gjelder. Der det er et særskilt behov for å ramme også medvirkning, kan medvirkningstillegg tas inn i særloven.’

Disse generelle betenkelighetene gjør seg ikke gjeldende her. Det foreslås at medvirkeren skal ha utvist enten grov uaktsomhet eller forsett, og det er heller ikke aktuelt med standardisert fastsetting av overtredelsesgebyret.»

Departementet foreslår i høringsnotatets lovforslag å angi hvilke overtredelser som skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr:

«Forslaget bygger på arbeidsgruppens forslag, men departementet foreslår å legge til overtredelser av reglene om egnethet, fagansvarliges plikter, styrets ansvar for inkassorutinene og for fagansvarliges ansvarsområder og tilstedeværelse, oppdragsavtale, dokumentasjon ved utførelsen av inkassooppdragene og behandling av klientmidler uten nødvendig bevilling, se nærmere omtale i merknaden til bestemmelsen. Departementet antar overtredelsesgebyr er en hensiktsmessig reaksjon ved brudd på disse bestemmelsene, og at det ikke er grunn til å benytte unntaksregelen i nr. 8 for overtredelser som er underlagt strafferettslige sanksjoner. Departementet ber likevel om høringsinstansenes syn på om noen av overtredelsene bare bør kunne føre til straff.»

I merknaden til paragrafen gir departementet en oversikt over forholdet mellom forslaget til tilføyelser fra arbeidsgruppens forslag og direktivet:

«Departementet foreslår følgende tilføyelser:

• Bokstav a: Krav om egnethet etter § 6 fjerde ledd, jf. første ledd bokstav c og d, og §§ 11 og 13 (gjelder styremedlemmer, varamedlemmer til styret, daglig leder, daglig leders stedfortreder, fagansvarlig og eier med betydelig eierandel), for å gjennomføre artikkel 23 nr. 1 bokstav i. Direktivbestemmelsen gjelder dersom en kredittjenestevirksomhet lar en eller flere uegnete personer bli eller forbli medlemmer i ledelses- eller administrasjonsorganet. Departementet foreslår i tillegg overtredelsesgebyr dersom fagansvarlig eller eier med betydelig eierandel er uegnet, selv om det ikke er et krav etter direktivet. Departementet foreslår imidlertid ikke overtredelsesgebyr dersom innehaver av personlig inkassobevilling uten fagansvar er uegnet.

• Bokstav c: § 12 første og tredje ledd (gjelder fagansvarliges ansvar for å påse at inkassovirksomheten på sitt ansvarsområde utøves i samsvar med gjeldende regler, og forskrift om fagansvarliges plikter). Departementet legger til grunn at fagansvarliges ansvar er generelt relevant for artikkel 23 nr. 1.

• Bokstav d: § 14 (gjelder styrets ansvar for inkassorutinene og for fagansvarliges ansvarsområder og tilstedeværelse), for å gjennomføre artikkel 23 nr. 1 bokstav b, c, d

• Bokstav f: § 25 (gjelder oppdragsavtale), for å gjennomføre artikkel 23 nr. 1 bokstav a for så vidt gjelder brudd på regler som gjennomfører artikkel 11

• Bokstav l: § 44 d (gjelder inkassoforetakets dokumentasjon ved utførelsen av inkassooppdragene), gjennomfører delvis artikkel 23 nr. 1 bokstav a

• Bokstav m: Avgrensning i foretaksbevillingen etter § 5 første ledd fjerde punktum (gjelder manglende rett til å behandle klientmidler), for å gjennomføre artikkel 23 nr. 1 bokstav l»

Videre er det enkelte merknader til det at reglene om fagansvarliges og styres plikter er vide:

«Når det gjelder bokstav c og d, kan det legges til at reglene det vises til, er foreslått gitt for å legge til rette for forsvarlig styring av inkassovirksomheten. Det vil si at brudd på disse reglene vil kunne føre til systematiske brudd på andre regler og få konsekvenser for et stort antall skyldnere og fordringshavere. Departementet antar at overtredelsesgebyr kan være en nyansert og treffende reaksjon som kan medvirke til høy grad av regeletterlevelse. Det kan imidlertid være noe betenkelig i et rettssikkerhetsperspektiv at reglene om fagansvarliges og styrets plikter er vide. Departementet antar at overtredelsesgebyr for brudd på reglene om styrets og fagansvarliges plikter først og fremst vil være aktuelt der pliktbruddene har ført til at foretaket har brutt andre paragrafer som er omfattet av hjemmelen for overtredelsesgebyr. Det nærmere innholdet i pliktnormene som er overtrådt, må dessuten være klart etablert.»

Departementet stiller avslutningsvis spørsmål om overtredelser begått av kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver, hvor direktivet viser generelt til alvorlige overtredelser av gjeldende lovbestemmelser:

«I artikkel 23 nr. 1 er det som nevnt angitt overtredelser som skal kunne føre til administrative sanksjoner og avhjelpende foranstaltninger. For kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver er det imidlertid ikke angitt bestemte overtredelser, men vist generelt til gjeldende lovbestemmelser (‘en alvorlig overtrædelse af gældende de lovbestemmelser, herunder de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv’, jf. bokstav a). Departementet foreslår i høringsnotatet her ingen særskilte regler for kontraktsmedhjelpere, men ber om høringsinstansenes syn på om det er behov for dette. Departementet legger til grunn at kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver selv vil være inkassoforetak, og at reglene om overtredelsesgebyr vil gjelde på vanlig måte når inkassoforetak opptrer som kontraktsmedhjelpere. Det er vanskelig å se grunn til at brudd på alle lovens regler skal kunne føre til overtredelsesgebyr for kontraktsmedhjelpere, og rettssikkerhetshensyn taler mot dette. Departementet har også sett hen til at det i Sverige ikke er vedtatt regler om sanksjoner overfor kontraktsmedhjelpere i lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal. I Prop. 2023/24:23 side 95 er det vist til at sanksjoner etter loven kan rettes mot foretaket som har engasjert kontraktsmedhjelperen, og at inngripen overfor kontraktsmedhjelperen som regel kan skje etter inkassoloven.»

30.4.6 Høringsinstansenes syn – høringen om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

Flere høringsinstanser har merknader til forslaget om å innføre hjemmel for å ilegge angitte fysiske personer overtredelsesgebyr. Finanstilsynet og Forbrukerrådet støtter forslaget, Den Norske Advokatforening og Næringslivets Hovedorganisasjon går mot forslaget, og Finansforbundet og Virke Inkasso går mot forslaget så langt det gjelder fagansvarlige.

Forbrukerrådet viser til behovet for å forebygge overtredelser og forhindre at nye selskaper opprettes for å unndra seg ansvar:

«Forbrukerrådet støtter forslaget om å innføre en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyrer til både foretak og fysiske personer. Vi er videre enig i at det, for fysiske personer, er rimelig å begrense det til styremedlemmer, varamedlemmer til styret, daglig leder, stedfortreder, fagansvarlig og eier med betydelig eierandel.

Et inkassoselskap som ikke følger loven, kan påføre forbrukere betydelig skade for egen økonomiske vinnings skyld. Det gjør det nødvendig å kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer som forsettlig eller grovt uaktsomt har begått eller bidratt til å begå overtredelser som er omfattet av paragrafen om overtredelsesgebyr. Det er viktig for å gi sanksjonene både individuell og allmennpreventiv effekt. Det vil likeledes forhindre at nye selskaper opprettes for å unndra seg ansvar.»

I oppsummeringen av sin høringsuttalelse skriver Den Norske Advokatforening at forslaget om å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer mangler en grundig vurdering av rettssikkerhetsprinsipper og behov. Foreningen utdyper sitt syn slik:

«Det legges i forslaget opp til at det skal kunne gis overtredelsesgebyr for fysiske personer. Prinsipielt mener Advokatforeningen at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Det må noe helt særskilt til dersom man skal gi hjemmel til å straffe enkeltpersoner i ‘forvaltningssporet’. Denne problemstillingen er ikke omtalt i høringsnotatet. Langt mindre har departementet i høringsnotatet påvist noe reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer.

Advokatforeningen savner en nærmere vurdering av behovet for å innføre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, holdt opp mot de rettssikkerhetsmessige sidene som overtredelsesgebyr reiser. Direktivet åpner for at medlemsstatene kan velge å ikke fastsette administrative sanksjoner for overtredelser som er underlagt strafferettslige reaksjoner. Etter Advokatforeningens syn er det ikke tilstrekkelig å generelt vise til at det vil kunne ‘være på sin plass’ å ilegge de angitte personene i ledelsen eller eiere med betydelig eierandel overtredelsesgebyr, uten å vurdere om rettssikkerhetsgarantier blir tilstrekkelig ivaretatt i forvaltningssporet.

Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at forslaget om å innføre hjemmel for overtredelsesgebyr for fysiske personer ikke følges opp, men tas ut av lovforslaget.»

Den Norske Advokatforening har også generelle merknader om administrative sanksjoner i lovgivningen og behov for å vurdere å styrke forvaltningslovens regler om dette:

«Advokatforeningen har over tid vært opptatt av den stadig økende bruk av administrative sanksjoner. Det er i dag over 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Det er også stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og andre administrative sanksjoner. I disse tilfellene gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Advokatforeningen har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffesporet til forvaltningssporet, uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttrykker blant annet bekymring for overføringsverdien til annen offentlig regulering av næringsvirksomhet:

«Våre kommentarer gjelder forslaget til inkassoloven § 46 nytt fjerde ledd (høringsnotatet punkt 16.2) om adgang til å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Det er ikke et krav i direktivet om slik sanksjonsadgang, så lenge det gjelder strafferettslige sanksjoner.

Med de vurderingene departementet har gjort i høringsnotatet, vil hjemler til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr (og andre administrative sanksjoner) i praksis være aktuelle for all offentlig regulering av næringsvirksomhet, ettersom det er lite som skiller inkasso fra andre bransjer. Den overføringsverdien det vil ha om departementet fremmer forslaget for Stortinget, vil fort kunne være betydelig, også fordi det kommer fra departementet som har ansvaret for forvaltningslovens kapittel om administrative sanksjoner. Da er det særlig viktig at vurderingen er knyttet til de anbefalingene departementet ga i Prop. 62 L (2015–2016), og som justiskomiteen sluttet seg til i Innst. 243 L (2015–2016).

I Prop. 62 L (2015–2016) ga departementet blant annet ‘generelle anbefalinger om når det bør kunne gis hjemmel for bruk av administrative sanksjoner, for eksempel overtredelsesgebyrer og administrative rettighetstap, som et alternativ til straff’. Proposisjonen konsentrerte seg, men var ikke avgrenset til, nettopp om brudd på ‘offentligrettslig reguleringslovgivning’. Anbefalingen er uttrykkelig rettet mot lovgiver. Indirekte er de rettet også mot dem som forbereder lover.

I proposisjonen skjelnet departementet mellom mer og mindre alvorlige overtredelser ‘innenfor den offentligrettslige reguleringslovgivningen’: ‘Et kjerneområde for overtredelsesgebyrene er mindre alvorlige overtredelser …’. ‘Overfor fysiske personer bør administrative sanksjoner som utgangspunkt bare brukes ved mindre alvorlige lovbrudd’, skrev departementet, og at ‘Rettssikkerhetshensyn veier tyngre jo mer alvorlige overtredelser … det er tale om.’

Justiskomiteen sluttet seg til dette, i Innst. 243:

‘Komiteen viser til proposisjonens utgangspunkt om at overfor fysiske personer bør administrative sanksjoner som utgangspunkt bare brukes ved mindre alvorlige lovbrudd. Overfor foretak er det større rom for bruk av administrative sanksjoner, men også her gjelder kravene til rettssikkerhet.’

Utgangspunktet i høringsnotatet er ‘det grunn til å være tilbakeholden med å ilegge fysiske personer i inkassoforetak overtredelsesgebyr’. Dette er i tråd med anbefalingene i Prop. 62.

I høringsnotatet er det ingen reell drøftelse av alvoret i overtredelsene av inkassoloven. Departementet konkluderer likevel med at det er ‘vanskelig å se annet enn at det vil kunne være på sin plass å ilegge de angitte personene i ledelsen … overtredelsesgebyr’ når det er snakk om ‘særlige tilfeller’.

‘På sin plass’ vil det ifølge departementet også være å ilegge gebyr ved ‘svært grove brudd på god inkassoskikk som har hatt alvorlige konsekvenser for skyldnerne’. Dette er ifølge anbefalingen i Prop. 62 altså utenfor kjerneområdet, som omfatter ‘mindre alvorlige lovbrudd’.

Også størrelsen på gebyrer er relevante for vurderingen av om det bør innføres gebyrhjemmel. Det foreslåtte gebyrtaket er minimum fem millioner kroner. ‘Rettssikkerhetshensyn veier tyngre jo mer alvorlige … sanksjoner det er tale om’, skrev departementet i Prop 62. Departementet gikk relativt langt i å anbefale begrenset bruk av overtredelsesgebyr for fysiske personer. Fysiske personer burde i stedet i ‘utgangspunkt ha tilgang til straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier’.

Likevel mente departementet at ‘Vurderingen kan i typiske tilfeller falle ulikt ut hvor det er tale om brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet. Her kan det tenkes ilagt også større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser. Det gjelder både mot foretak og fysiske personer som driver næringsvirksomhet.’

Som nevnt ovenfor, skrev justiskomiteen at ‘Overfor foretak er det større rom for bruk av administrative sanksjoner’ enn for fysiske personer.

Forslaget i høringsnotatet er imidlertid ikke rettet mot ‘fysiske personer som driver næringsvirksomhet’, men mot fysiske personer som har tillitsverv eller er ansatt i en virksomhet.

Anbefalingen i Prop. 62 gikk videre ut på at kjerneområdet er ‘der det er relativt enkelt å kartlegge de fakta som er avgjørende for om overtredelse har skjedd’.

I høringsnotatet peker departementet imidlertid at ‘det vil kunne være vanskelig å klarlegge hva som faktisk har blitt uttalt muntlig, og at det gjelder strenge krav til sannsynlighetsovervekt ved ileggelse av overtredelsesgebyr’. Også dette er altså utenfor kjerneområdet.

Forslaget går ut på at de fysiske personene kan ilegges gebyr ved overtredelse av alle bestemmelsene som er regnet i forslaget til § 46 første ledd. Hver av handlingsnormene bør vurderes separat, uavhengig av hva slags sanksjon det vil være snakk om.»

Virke Inkasso er «sterkt imot» forslaget om hjemmel for å ilegge fagansvarlige overtredelsesgebyr og uttaler blant annet at forslaget fremstår som «en helt urimelig og uholdbar risiko for en ordinært ansatt». Virke Inkasso gir uttrykk for følgende:

«Departementet synes å legge til grunn at fagansvarlig ordinært er en del av ledelsen, i selskapsrettslig forstand. Dette er ikke riktig.

En fagansvarlig i et inkassoforetak er ikke nødvendigvis en del av selskapets ledelse. Med ledelse menes i denne sammenheng ledelse med beslutningsmyndighet. Tvert imot er fagansvarlig i de fleste inkassoforetak kun en ordinært ansatt, en underordnet medarbeider uten reell innflytelse på strategiske beslutninger.

Selv om arbeidsgruppen har foreslått en lovfestet rett for faktisk leder til å delta på styremøter, og få protokollført eventuelle uenigheter med styrets beslutninger, er faktisk leder gjennomgående underlagt styrets og daglig leders styringsrett. Departementet peker på dette, men overvurderer etter Virkes oppfatning faglig leders reelle innflytelse i en del inkassoforetak, og mulighet til å ‘stå imot press fra ledelsen’.

I og med også medvirkning foreslås sanksjonert med overtredelsesgebyr, vil dette kunne sette faglig leder i en svært risikoutsatt posisjon.

Risikoen forsterkes i større selskaper, med flere faglige ledere, hvor det er stor avstand til beslutningstakere.

Forslaget innebærer at en fagperson, i mange tilfeller uten reell innflytelse på strategiske beslutninger i foretaket, kan holdes personlig økonomisk ansvarlig for et betydelig beløp for konsekvenser av beslutninger som vedkommende ikke har hatt reell mulighet til å påvirke, eller forhindre.

Dette fremstår som en helt urimelig og uholdbar risiko for en ordinært ansatt i et inkassoforetak.

Forslaget står også i sterk kontrast til den varslede nye forvaltningspraksis fra Finanstilsynet av 17.12.24 (ref. nr. 24/19289), om at faglig leder (og daglig leder) ikke bør være medlem av styret. Sett i sammenheng med lovforslaget innebærer dette at faglig leder har et omfattende personlig økonomisk ansvar, men er samtidig uten reell makt til å påvirke beslutninger som styret og daglig leder i kraft av arbeidsgivers styringsrett kan pålegge faktisk leder å gjennomføre. Dette med mindre fagansvarlig motsetter seg ledelsens pålegg og dermed står i fare for å bli oppsagt, alternativt må si opp sin stilling.

Virke inkasso er sterkt imot forslaget om å la fagansvarlig være omfattet av den personkrets som kan ilegges overtredelsesgebyr. Direktivet gir ingen konkrete føringer for ileggelse av gebyr for faglig leder, men retter sanksjonsadgangen mot foretakets ‘ledelse’. Som vist til, er faktisk leder ofte ikke en del av den reelle ledelsen i et selskap, slik ledelse blant annet defineres i selskapslovgivningen. Det vil da ikke være noe til hinder for å unnta faglig leder i personkretsen som kan ilegges overtredelsesgebyr.

Arbeidsgruppens forslag om tap av personlig bevilling, som i realiteten innebærer tap av en faglig leders levebrød, fremstår som en mer enn tilstrekkelig sanksjon overfor faglig leder for å tilfredsstille formålet om å forebygge feil i inkassoprosessen.»

Finansforbundet har lignende innvendinger som Virke Inkasso:

«Finansforbundet har sterke innvendinger mot dette forslaget, da nærmere bestemt forslaget om at fagansvarlige er omfattet av denne kretsen.

Etter Finansforbundets syn er det grunn til å være tilbakeholden med å ilegge fysiske personer i inkassoforetak overtredelsesgebyr, og dette gjelder særlig ansatte som ikke er en del av den selskapsrettslige ledelsen. I de fleste inkassoforetak er fagansvarlig en vanlig ansatt, og er mer å anse som en underordnet medarbeider, enn som en del av selskapets ledelse. Departementet legger også til grunn at fagansvarlige ikke har mulighet til å avverge enhver feil som oppstår i store foretak. Som fagansvarlig vil man med dette forslaget lett kunne bli satt i en veldig risikoutsatt posisjon, noe som vil fremstår som uholdbart for en ansatt i et inkassoforetak. Det bør derfor, i kontrast til det departementet legger til grunn, være all grunn til å tro at dette vil medføre store utfordringer for rekruttering av fagansvarlige i næringen.

Finansforbundet er derfor imot forslaget om å la fagansvarlig være omfattet av den personkrets som kan ilegges overtredelsesgebyr.»

Når det gjelder de andre forslagene, er det bare Virke Inkasso som har merknader. Virke Inkasso uttaler innledningsvis at organisasjonen ikke har kommentarer til overtredelsesgebyr for foretaket. Senere skriver organisasjonen:

«Virke inkasso har ingen bemerkninger til de øvrige forslagene, om skyldkrav, hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres og momenter som skal tillegges vekt ved sanksjonering, og om enkelte overtredelser ‘bare’ skal kunne ilegges straff. For sistnevnte vises det imidlertid til det ovennevnte om fagansvarlig, som etter vår oppfatning bør gjelde tilsvarende for straff.»

Når det gjelder behovet for særskilte regler for kontraktsmedhjelpere for inkassofaglige oppgaver, antar Virke Inkasso at dette er overflødig:

«Hva gjelder spørsmålet om det skal gis regler for gebyr for kontraktsmedhjelpere, antas dette å være overflødig. Adgangen til utkontraktering av inkassovirksomhet er begrenset til foretak som innehar bevilling. Oppdragstaker vil i så tilfelle være underlagt Finanstilsynets tilsynsmyndighet, og på selvstendig grunnlag være omfattet av inkassoloven med tilhørende hjemler for sanksjoner.»

30.4.7 Departementets vurderinger

Departementet følger i hovedsak opp arbeidsgruppens forslag til lovregler om overtredelsesgebyr og endringene i dette som ble foreslått i departementets høringsnotat 15. november 2024. Det foreslås likevel enkelte mindre endringer, som dels er omtalt til slutt i punktet her og dels er omtalt i merknadene til paragrafen.

Det høringsinstansene har merknader om, er i all hovedsak spørsmålet om det bør innføres hjemmel for å ilegge angitte fysiske personer overtredelsesgebyr. Høringsinstansenes syn på dette spørsmålet er delte. Høringsinstansene som er for innføring av en slik hjemmel (blant annet Finanstilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet), viser blant annet til behovet for å forebygge overtredelser og til at gjeldende reaksjoner ikke er tilstrekkelige. Av høringsinstansene som er mot, viser Den Norske Advokatforening og Næringslivets Hovedorganisasjon til hensynet til rettssikkerhet, som er bedre ivaretatt i straffesporet, mens Virke Inkasso og Finansforbundet viser til at fagansvarlige er underordnet ansatte, som settes i en risikoutsatt posisjon.

Når departementet går videre med forslaget om hjemmel for å ilegge enkelte nærmere angitte fysiske personer (blant annet fagansvarlige) overtredelsesgebyr, er det dels fordi det er et krav etter direktivet, slik departementet tolker det. Departementet antar samtidig at overtredelsesgebyr for fysiske personer kan bidra til bedre regeletterlevelse og kan være en egnet reaksjon, avhengig av omstendighetene i sakene. Selv om straff gir bedre rettssikkerhetsgarantier enn overtredelsesgebyr, legger departementet til grunn at innføring av en hjemmel for å ilegge angitte fysiske personer overtredelsesgebyr vil være rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Slik departementet ser det, vil overtredelsesgebyr dessuten ofte være en mer egnet reaksjon enn straff ved overtredelser av inkassoloven. Det siste skyldes særlig at straff bør være forbeholdt særlig alvorlige lovbrudd, og at overtredelser av inkassoloven i liten grad er blitt straffeforfulgt. Departementet vil likevel understreke at overtredelser av inkassoloven normalt bør sanksjoneres overfor foretaket, og ikke overfor fysiske personer.

Når det gjelder direktivet, følger det av artikkel 23 at medlemsstatene skal ha regler om administrative økonomiske sanksjoner, som skal kunne ilegges både medlemmer av ledelses- eller administrasjonsorganet og andre personer som etter nasjonal rett er ansvarlige for overtredelsen. De administrative sanksjonene skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning. Direktivet angir dessuten overtredelser som skal være omfattet av administrative sanksjoner. Forslaget i høringsnotatet bygger på direktivets krav når det gjelder hvilke overtredelser som skal kunne føre til overtredelsesgebyr, og personkretsen. Det kan særlig være grunn til å fremheve at fagansvarlige etter lovforslaget vil kunne være ansvarlige for overtredelser som etter direktivet skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet viser her til lovforslaget § 34 første ledd, hvor det fremgår at fagansvarlige «har et særlig ansvar for å påse at inkassovirksomheten [på den fagansvarliges ansvarsområde] utøves i samsvar med gjeldende regler». Ettersom direktivet angir at personer som etter nasjonal rett er ansvarlige for overtredelsen, skal kunne ilegges administrative økonomiske sanksjoner, forstår departementet det slik at fagansvarlige skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Fagansvarliges ansvar er ellers nærmere omtalt i punkt 8. Hensiktsmessigheten av forslaget om at fagansvarlige skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, er behandlet nedenfor.

Det er mulighet for unntak fra hovedregelen om at medlemsstatene skal ha regler om administrative sanksjoner, ved at medlemsstatene kan velge å ikke fastsette administrative sanksjoner for overtredelser som er underlagt strafferettslige sanksjoner. Til dette vil departementet bemerke at flere av overtredelsene som foreslås omfattet av hjemmelen for overtredelsesgebyr (på bakgrunn av direktivets krav), hører mer naturlig hjemme i et tilsynsspor enn i et straffespor. Det gjelder etter departementets syn særlig reglene som gjelder interne forhold i foretaket (egnethet, foretakets økonomiske uavhengighet, styrets ansvar for inkassorutinene og for fagansvarliges ansvarsområder og tilstedeværelse, fagansvarliges plikter, bruk av kontraktsmedhjelpere og dokumentasjon ved utførelsen av inkassooppdragene). Reglene om oppdragsavtale gjelder kontraktsforholdet mellom profesjonelle parter og hører heller ikke hjemme i et straffespor. Ingen av høringsinstansene har for øvrig tatt til orde for at overtredelse av reglene som gjelder interne forhold i foretakene eller oppdragsavtale, skal være straffbare.

En annen sak er at det kan stilles spørsmål ved i hvilken grad en straffehjemmel ville vært effektiv, stått i et rimelig forhold til overtredelsen og hatt avskrekkende virkning (jf. kravet i direktivets artikkel 23 nr. 2), dersom overtredelsene hadde vært straffbare, særlig fordi det er tvilsomt om politiet ville prioritert å straffeforfølge overtredelser av de nevnte reglene. Spørsmålet om straffehjemmelen er effektiv, er forholdsmessig og har avskrekkende virkning, er også relevant for overtredelser som har konsekvenser for skyldnerne og fordringshaverne, og også for disse overtredelsene fremstår i utgangspunktet overtredelsesgebyr som en egnet reaksjon, slik departementet ser det. Departementet viser i den forbindelsen til at de aktuelle overtredelsene vil ha skjedd i næringsvirksomhet og kan gjelde mange forhold hvor konsekvensene for den enkelte skyldneren eller fordringshaveren vil være begrenset, og at det har vært få straffesaker om overtredelse av inkassoloven.

Når det gjelder behovet for å innføre hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr, antar departementet som beskrevet i høringsnotatet om gjennomføringen av direktivet og som nevnt over at overtredelsesgebyr for angitte fysiske personer kan bidra til bedre regeletterlevelse og kan være en egnet reaksjon, avhengig av omstendighetene i sakene. Ellers viser departementet til arbeidsgruppens generelle redegjørelse for behovet for å innføre overtredelsesgebyr (selv om arbeidsgruppen ikke foreslår overtredelsesgebyr for fysiske personer) og til høringsuttalelsene fra Finanstilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet. Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet har blant annet vist til at useriøse virksomheter kan opprette nye foretak og slik unndra seg ansvar. Departementet er enig i at det er et hensyn for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer at dette vil være en merkbar reaksjon der foretaket opphører. Likevel kan det være grunn til å bemerke at reglene om egnethet skal forhindre at de aktuelle personene oppretter nye inkassoforetak.

Fagforbundet og Virke Inkasso har særlige innvendinger mot at fagansvarlige skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Som beskrevet over forstår departementet direktivet slik at fagansvarlige skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Slik departementet vurderer det, er det også hensiktsmessig at fagansvarlige, og ikke bare styremedlemmer, daglig leder og eiere med betydelige eierandeler, skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Lovforslaget er lagt opp slik at styret og fagansvarlige har hver sine ansvarsoppgaver, og det er naturlig at brudd på disse, sammenholdt med overtredelse av andre regler, skal kunne føre til reaksjoner overfor de ansvarlige. Dersom styret bryter sine forpliktelser, vil det som det klare utgangpunktet være styret og ikke fagansvarlige som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr (selv om fagansvarlige etter omstendighetene kan ilegges overtredelsesgebyr ved medvirkning). Dersom fagansvarlige bryter sine forpliktelser, er det tilsvarende i utgangspunktet han eller hun og ikke styret, som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Det forutsettes at vilkårene ellers er oppfylt, blant annet krav om at den aktuelle personen har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt.

Departementet er enig med Virke Inkasso i at fagansvarlige ikke bør holdes ansvarlig for strategiske beslutninger i foretaket som han eller hun ikke har hatt reell mulighet til å påvirke. Men hvis det motsatte skulle skje, det vil si at en fagansvarlig står bak lovovertredelser som styret ikke har hatt noen forutsetninger for å avverge, må det være den fagansvarlige og ikke styret som eventuelt bør ilegges overtredelsesgebyr.

Som Virke Inkasso påpeker, er fagansvarlige underlagt arbeidsgivers styringsrett, men etter forslaget vil fagansvarlige ha særskilte lovpålagte ansvarsoppgaver, og arbeidsgivers styringsrett vil ikke omfatte pålegg om å bryte loven. Departementet fastholder ellers uttalelsene fra høringsnotatet om at det må kunne forventes at fagansvarlige står mot press om å utføre eller medvirke til ulovlige handlinger. Skulle det skje at foretakets ledelse legger opp til å bryte reglene, bør fagansvarlige si tydelig fra og få dokumentert at det er gjort. Departementet viser i den forbindelsen til lovforslaget § 34 andre ledd, hvor det foreslås at fagansvarlige skal ha rett til å foreslå styrebehandling i saker som gjelder inkassovirksomheten, at fagansvarlige skal ha møte- og talerett i styret i slike saker, og at en fagansvarlig som ikke er enig i en styrebeslutning, kan kreve sin oppfatning protokollert i styreprotokollen. Fagansvarlige vil også ha mulighet til å varsle Finanstilsynet. Selv om det er behov for å styrke fagansvarliges posisjon i inkassoforetakene (se punkt 8), vil departementet understreke at det ikke er kjent med at beslutninger fra selskapenes ledelse som er tatt til tross for advarsler fra fagansvarlige om at gjennomføring av beslutningene vil innebære lovbrudd, er noen utbredt årsak til brudd på inkassoloven.

Arbeidsgruppen bemerker at lovovertredelser kan bero på mange forhold, og at fagansvarlige ikke har mulighet til å avverge enhver feil i foretaket. Departementet er enig i dette. Samtidig er skyldkravet etter lovforslaget forsett eller grov uaktsomhet. Etter straffeloven § 23 andre ledd (som ikke gjelder direkte for overtredelsesgebyr) vil grov uaktsomhet si at «handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse». Overtredelser som fagansvarlige ikke hadde noen forutsetninger for å avverge, vil åpenbart ikke tilfredsstille dette strenge skyldkravet. Momentene som skal hensyntas etter lovforslaget § 53 (blant annet overtredelsens grovhet og varighet), og momentene som blant annet kan vektlegges etter forvaltningsloven § 44 tredje ledd første punktum/lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 79 tredje ledd første punktum (overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne), kan også tilsi at ikke fagansvarlige skal ilegges overtredelsesgebyr.

Arbeidsgruppen har antatt at en adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr vil kunne gjøre det utfordrende for inkassoforetakene å finne egnede personer som er villig til å påta seg denne risikoen, og Finansforbundet har også tatt opp dette i høringen om gjennomføringen av direktivet. Etter det departementet forstår, gjelder arbeidsgruppens bekymring her fagansvarlige. Som beskrevet over skal det mye til før fagansvarlige skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, og departementet er ikke enig i at fagansvarlige har grunn til å frykte overtredelsesgebyr for overtredelser man reelt sett ikke er ansvarlig for. Det kan også være grunn til å bemerke at det etter lovforslaget § 7 første ledd bokstav c er et vilkår for inkassobevilling at foretaket har ansatt et tilstrekkelig antall fagansvarlige, som Finanstilsynet har godkjent, og som fyller vilkårene etter lovforslaget § 10. Foretakene er derfor avhengige av fagansvarlige for å ha bevilling til å drive inkassovirksomhet. Hvis de setter fagansvarlige i en vanskelig situasjon ved å legge opp til regelbrudd tross advarsler fra fagansvarlige, vil de formodentlig ha betydelige vanskeligheter med å rekruttere og beholde fagansvarlige.

Selv om departementet er enig med Den Norske Advokatforening og Næringslivets Hovedorganisasjon i at straff gir bedre rettssikkerhetsgarantier enn overtredelsesgebyr, legger departementet til grunn at innføring av en hjemmel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr vil være forsvarlig. Departementet viser i den forbindelsen særlig til at forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner vil komme til anvendelse, og at Finanstilsynet allerede kan ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr på flere andre tilsynsområder og har gode forutsetninger for å behandle sakene på en forsvarlig måte. Departementet forstår også tidligere forarbeider med anbefalinger om når det bør gis hjemler for henholdsvis overtredelsesgebyr og straff, slik at overtredelsesgebyr vil være en egnet reaksjon ved overtredelse av inkassolovgivningen, også overfor fysiske personer. Departementet viser særlig til at det i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4, som også arbeidsgruppen og Næringslivets Hovedorganisasjon har vist til, er uttalt at et kjerneområde for overtredelsesgebyr er mindre alvorlige overtredelser der det er relativt enkelt å kartlegge faktaene som er avgjørende for om overtredelse har skjedd, og at overtredelsesgebyr i slike tilfeller bør kunne ilegges både fysiske og juridiske personer. I proposisjonens punkt 7.4.3.4 er det vist til at administrativ forfølgning på noen områder kan være avgjørende for å få til en tilstrekkelig effektiv håndheving og dermed en ordning som sikrer tilstrekkelig grad av lik oppfølging av ulike personer som er i myndighetenes søkelys som følge av lovbrudd. I tilknytning til dette er det uttalt at fysiske personer, i likhet med foretak, bør kunne møtes med mer inngripende administrative sanksjoner ved alvorlige overtredelser som har skjedd som ledd i næringsvirksomhet. Ellers er effektivitet (i betydningen størst mulig grad av måloppnåelse eller grad av etterlevelse med minst mulig bruk av ressurser) og preventive virkninger generelt vektlagt som et hensyn for å innføre hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr. Straff er sjelden ilagt ved overtredelse av inkassoloven, og det kan spørres om hvor stor preventiv effekt straffehjemmelen i loven har. Slik departementet ser det, gjør derfor hensynet til effektivitet og preventiv virkning seg sterkt gjeldende her. Når det gjelder straff, er det i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 vist til at straff bare bør benyttes som siste utvei, og at det for overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning i stor grad finnes andre sanksjoner som utgjør alternativer til kriminalisering og straff. Som nevnt over har heller ingen av høringsinstansene tatt til orde for at brudd på regler om interne forhold i foretaket og oppdragsavtale skal være straffbare.

Selv om departementet ikke kan se avgjørende innvendinger mot å gi hjemmel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, vil hensynet til rettssikkerhet være viktig ved anvendelsen av loven. Det kan være betenkelig med tanke på rettssikkerhet at flere av reglene hvis overtredelser skal kunne føre til overtredelsesgebyr, er vidt formulert og skjønnsmessige. Departementet er i den forbindelsen enig med arbeidsgruppen i at god inkassoskikk til en viss grad er en dynamisk norm, og at overtredelsesgebyr ikke bør ilegges for brudd på god inkassoskikk i tilfeller hvor det aktuelle innholdet i normen ikke er etablert på forhånd. Departementet antar samtidig at presiseringene i lovforslaget, særlig når det gjelder krav til kommunikasjon med skyldnere, i hvert fall til en viss grad avhjelper dette problemet, selv om også reglene som foreslås her, til dels er skjønnsmessige. Generelt viser departementet også til at utvalget i NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 ikke fant grunn til å fraråde at overtredelser av rettslige standarder kan sanksjoneres, og viste til at det normalt vil ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene, og at det må forutsettes at gruppene som berøres, har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 sluttet departementet seg i det vesentlige til disse vurderingene. Brudd på god inkassoskikk er ellers straffbart etter den gjeldende inkassoloven, se nærmere omtale i NOU 1983: 8 punkt 12.4.4 og Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) punkt 5.13.3.1.

Også reglene om styrets ansvar for inkassorutinene (lovforslaget § 33) og fagansvarliges plikter (lovforslaget § 34) er vidt formulert. Som påpekt i høringsnotatet må det nærmere innholdet i pliktnormene som er overtrådt, være klart etablert hvis man skal ilegge overtredelsesgebyr, og departementet antar at overtredelsesgebyr ved brudd på disse bestemmelsene først og fremst vil være aktuelt der bruddene har ført til at foretaket har brutt andre paragrafer som er omfattet av hjemmelen for overtredelsesgebyr. Departementet antar at også forskriftsregler eller retningslinjer om fagansvarliges plikter kan være klargjørende.

Når det gjelder fagansvarliges plikter, kan det ellers nevnes at overtredelser av inkassoloven § 6 har vært straffbart etter § 32 første ledd bokstav a siden loven ble vedtatt. I Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) punkt 5.13.3.1 er det uttalt at «[s]om utslag av at det etter departementets syn bør stilles strenge krav til inkassovirksomhetens faglige leder, […] bør også overtredelser av § 6 eller forskrifter i medhold av § 6 om bevillingshaveres plikter m v, kunne føre til straff uten at overtredelsen er kvalifisert». I merknaden til § 32 er det blant annet uttalt at det ikke er noe vilkår for straff for overtredelse av § 6 at det også foreligger overtredelse av andre av inkassolovens regler. I proposisjonen her foreslår departementet at overtredelser av fagansvarliges plikter ikke lenger skal være straffbare, men skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr.

For å oppsummere er det etter departementets syn rettssikkerhetsmessig forsvarlig å gi hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av god inkassoskikk, styrets ansvar for inkassorutinene og fagansvarliges plikter, men ved vurderinger av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, kan det – avhengig av omstendighetene i saken – være grunn til å ta i betraktning at lovens ordlyd er vidt formulert.

Departementet fastholder ellers synspunktet fra høringsnotatet om at overtredelsesgebyr ved brudd på god inkassoskikk først og fremst vil være aktuelt ved overtredelser som har vart over tid og/eller har vært systematiske, men at også enkeltstående svært grove brudd på god inkassoskikk som har hatt alvorlige konsekvenser for skyldnerne, bør kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Næringslivets Hovedorganisasjon har sitert bruddstykker fra den aktuelle setningen og har innvendinger mot disse bruddstykkene. Organisasjonen viser i den forbindelsen til at kjerneområdet for overtredelsesgebyr ifølge Prop. 62 L (2015–2016) er «mindre alvorlige lovbrudd». Til dette vil departementet først understreke at bemerkningene i høringsnotatet gjelder hva som skal til for å ilegge overtredelsesgebyr, ikke hvilke overtredelser som heller bør sanksjoneres med straff. Etter departementets syn bør det være en høy terskel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, og de bør ikke ilegges overtredelsesgebyr ved enkeltstående mindre alvorlige brudd på god inkassoskikk. Det kan i denne sammenhengen være grunn til å nevne at det etter praksis skal lite til for å konstatere brudd på god inkassoskikk, og at brudd på god inkassoskikk ofte vil ha begrensede konsekvenser for den enkelte skyldneren. Når det gjelder spørsmålet om hvilke overtredelser som bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og hvilke som bør sanksjoneres med straff, er det som nevnt uttalt i den nevnte proposisjonen både at det kan legges vekt på behovet for et mer effektivt sanksjonssystem, og at fysiske personer, i likhet med foretak, bør kunne møtes med mer inngripende administrative sanksjoner ved alvorlige overtredelser som har skjedd som ledd i næringsvirksomhet. Brudd på inkassoloven er i liten grad straffesanksjonert, og det er et klart behov for andre og mer effektive reaksjoner. Dersom det begås brudd på straffeloven, som underslag, bedrageri, trusler eller kroppsskade, under inndrivingen vil det være svært grove brudd på god inkassoskikk, og lovbruddenes art og alvor kan tale for at det ved eventuelle slike tilfeller heller bør reageres med straff enn med overtredelsesgebyr. Men denne typen lovbrudd synes ikke å være utbredt i inkassobransjen.

Departementet fastholder også synspunktet fra høringsnotatet om at det kan være vanskelig å klarlegge hva som faktisk har blitt uttalt muntlig, og at det gjelder strenge krav til sannsynlighetsovervekt ved ileggelse av overtredelsesgebyr, se mer om dette i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 19.1 og 19.4 – underforstått at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr i slike tilfeller kan være begrenset. Slik departementet ser det, gjelder dette krav til rettssikkerhet under behandlingen av sakene, og departementet er ikke enig med Næringslivets Hovedorganisasjon i at det er et argument mot en generell hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av inkassoloven. For ordens skyld kan det legges til at ved mange overtredelser av inkassoloven vil det ikke være vanskelig å klarlegge fakta.

Når det gjelder hvilke overtredelser som skal kunne føre til overtredelsesgebyr, går departementet videre med forslaget fra arbeidsgrupperapporten og høringsnotatet, og departementet viser til redegjørelsen i arbeidsgrupperapporten og høringsnotatet som er gjengitt i punkt 30.4.2 og 30.4.5. Departementet foreslår dessuten at overtredelser av § 46 om virksomhetsregister og §§ 47 og 48 om grensekryssende inndriving skal kunne føre til overtredelsesgebyr. Disse paragrafene regulerer blant annet meldeplikt og adgang til grensekryssende inndriving. Arbeidsgruppen foreslår i sitt lovforslag at brudd på vilkår skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet går ikke videre med dette og viser til at brudd på virksomhetsvilkår ikke vil være relevant når overtredelser av virksomhetsreglene i lovforslaget kapittel 2 som hovedregel ikke skal kunne føre til overtredelsesgebyr.

Når det gjelder reglene i direktivets artikkel 23 nr. 6 og 7 om varsling og mulighet til å bli hørt, begrunnelse og klage, viser departementet til forvaltningslovens regler. Det er alminnelige regler om forhåndsvarsling i forvaltningsloven § 16 (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 42). I forvaltningsloven § 44 fjerde ledd (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 79 fjerde ledd) heter det at forhåndsvarsel kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges på stedet. Slik departementet ser det, vil unnlatelse av forhåndsvarsel være i strid med direktivet. Departementet foreslår likevel ikke å lovfeste et unntak fra forvaltningsloven § 44 fjerde ledd og viser til at ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet virker lite praktisk ved overtredelser av inkassoloven. Momenter som kan eller skal hensyntas ved ileggelse av overtredelsesgebyr, er nærmere behandlet i punkt 30.5.

Finanstilsynet har i høringen av arbeidsgrupperapporten bemerket at det kan vurderes om skyldkravet for foretak skal tydeliggjøres i lovparagrafen, gjennom henvisning til forvaltningsloven § 46 første ledd (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 81 første ledd). Departementet har tatt inn skyldkravet (forsettlig eller uaktsomt) i lovforslaget § 52 første ledd. For fysiske personer er skyldkravet som nevnt forsett eller grov uaktsomhet, se paragrafens fjerde ledd.

Departementet vil komme tilbake til rammer for overtredelsesgebyr i senere forskriftsarbeid.

30.5 Momenter ved ileggelse av administrative reaksjoner

30.5.1 Gjeldende rett

I forvaltningsloven § 46 andre ledd er det angitt momenter som det kan tas hensyn til ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon, og ved individuell utmåling av sanksjonen. Bestemmelsen lyder slik:

«Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved individuell utmåling av sanksjonen kan det blant annet tas hensyn til

• a. sanksjonens preventive virkning

• b. overtredelsens grovhet, og om noen som handler på vegne av foretaket, har utvist skyld

• c. om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

• d. om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

• e. om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

• f. om det foreligger gjentakelse

• g. foretakets økonomiske evne

• h. om andre reaksjoner som følge av lovbruddet blir ilagt foretaket eller noen som har handlet på vegne av det, blant annet om noen enkeltperson blir ilagt administrativ sanksjon eller straff

• i. om overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon forutsetter bruk av administrativ foretakssanksjon eller foretaksstraff.»

Tilsvarende momenter følger av lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 81 andre ledd.

Paragrafen kommer ikke til anvendelse i saker om tilbakekall av bevillinger eller andre reaksjoner etter den gjeldende inkassoloven. Det skyldes at paragrafen gjelder for administrative sanksjoner, som i forvaltningsloven § 43 andre ledd er definert som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». (Tilsvarende definisjon er gitt i lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 78 andre ledd.) Tilbakekall av bevillinger eller andre reaksjoner etter den gjeldende inkassoloven er ikke å regne som administrativ sanksjon, se nærmere omtale i punkt 30.1. Paragrafen vil imidlertid komme til anvendelse i saker om overtredelsesgebyr. Det er ikke hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr etter den gjeldende inkassoloven, men departementet foreslår dette i lovforslaget § 52.

Ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr mot fysiske personer kan det blant annet legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne, jf. forvaltningsloven § 44 tredje ledd første punktum (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 79 tredje ledd første punktum).

30.5.2 Direktiv (EU) 2021/2167

Direktiv (EU) 2021/2167 angir i artikkel 23 nr. 4 bokstav a til h momenter som det skal tas høyde for ved valget av arten av administrative sanksjoner eller avhjelpende tiltak, og ved utmålingen av administrative økonomiske sanksjoner. Listen av momenter er ikke uttømmende, jf. formuleringen «herunder følgende». Direktivbestemmelsen lyder slik:

• «4. Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder ved valget af arten af administrative sanktioner eller afhjælpende foranstaltninger og fastsættelsen af størrelsen af de administrative økonomiske sanktioner tager højde for relevante omstændigheder, herunder følgende:

  • a) overtrædelsens grovhed og varighed

  • b) i hvor høj grad kreditservicevirksomheden eller kreditkøberen eller, hvis det er relevant, dennes repræsentant som udpeget i overensstemmelse med artikel 19 er ansvarlige for overtrædelsen

  • c) den for overtrædelsen ansvarlige kreditservicevirksomheds eller kreditkøbers finansielle styrke, idet der bl.a. skal henvises til den samlede omsætning for en juridisk person eller den årlige indtægt for en fysisk person

  • d) hvis de kan bestemmes, den fortjeneste, der er opnået som følge af overtrædelsen, eller det tab, der er undgået som følge af overtrædelsen, hos den for overtrædelsen ansvarlige kreditservicevirksomhed eller kreditkøber eller, hvis det er relevant, dennes repræsentant som udpeget i overensstemmelse med artikel 19

  • e) hvis de kan bestemmes, tabene for tredjeparter som følge af overtrædelsen

  • f) omfanget af den for overtrædelsen ansvarlige kreditservicevirksomheds eller kreditkøbers samarbejde med de kompetente myndigheder

  • g) tidligere overtrædelser begået af den for overtrædelsen ansvarlige kreditservicevirksomhed eller kreditkøber eller, hvis det er relevant, dennes repræsentant som udpeget i overensstemmelse med artikel 19

  • h) enhver faktisk eller potentiel systemisk følge af overtrædelsen.»

30.5.3 Høringsnotatet om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

Departementet foreslår i høringsnotatets lovforslag å angi momenter som det skal tas hensyn til ved vurderingen av hvilke administrative reaksjoner som skal ilegges som følge av brudd på lov og forskrift, og ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr.

Når det gjelder behovet for å gi egne regler som gjennomfører direktiv (EU) 2021/2167 artikkel 23 nr. 4, viser departementet til at forvaltningsloven § 46 andre ledd og § 44 tredje ledd første punktum (lov 20. juni 2025 nr. 81 om saksbehandlingen i offentlig forvaltning § 81 andre ledd og § 79 tredje ledd første punktum) har snevrere virkeområder enn direktivbestemmelsen, siden de bare vil gjelde ved overtredelsesgebyr, mens momentene i direktivbestemmelsen også skal gjelde ved vurderinger av andre administrative reaksjoner. Departementet bemerker også at anvisningene om vurderingene som skal foretas, heller ikke er like. Forvaltningsloven § 46 andre ledd og § 44 tredje ledd første punktum angir momenter som det kan tas hensyn til, men etter ordlyden i artikkel 23 nr. 4 i direktivet skal det tas høyde for relevante omstendigheter, herunder momentene i bokstav a til h. Departementet bemerker dessuten at momentene heller ikke fullt ut svarer til hverandre.

Til slutt bemerker departementet at det i saker om overtredelsesgebyr kan tas hensyn til både momentene i lovforslaget og forvaltningsloven § 46 andre ledd eller § 44 tredje ledd første punktum. Departementet viser i den forbindelsen til at listene over momenter ikke er uttømmende angitt, verken i direktivet eller i forvaltningsloven.

30.5.4 Høringsinstansenes syn – høringen om gjennomføringen av direktiv (EU) 2021/2167

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget til momenter ved ileggelse av administrative reaksjoner som følge av brudd på lov og forskrift. Virke Inkasso opplyser at organisasjonen ikke har bemerkninger til forslaget.

30.5.5 Departementets vurderinger

Departementet følger i lovforslaget § 53 opp forslaget i høringsnotatet til momenter ved ileggelse av administrative reaksjoner som følge av overtredelse av lov og forskrift. Departementet foreslår å angi at momentene skal gjelde ved overtredelse av «lov, forskrift, påbud, forbud eller virksomhetsvilkår», fordi reaksjonene ikke bare vil være aktuelle ved brudd på lov og forskrift, se for eksempel lovforslaget § 49 om pålegg og forbud og § 52 andre ledd for overtredelsesgebyr.

30.6 Straff

30.6.1 Gjeldende rett

I inkassoloven § 32 er det hjemmel for idømmelse av straff ved overtredelse av regler om bevilling, taushetsplikt, god inkassoskikk, varsling av skyldnere og kostnadsdekning mv., og ved overtredelse av pålegg og forbud fra Finanstilsynet etter inkassoloven. Straffebestemmelsen er utformet slik:

«Med bøter eller fengsel inntil tre måneder, eller begge deler, straffes den som overtrer

• a) §§ 4, 5, 6, 28, forskrifter i medhold av §§ 6 eller 20, pålegg i medhold av § 30 tredje ledd eller forbud i medhold av § 30 fjerde ledd, eller

• b) §§ 8, 9, 10 eller 11, forutsatt at disse bestemmelsene er overtrådt gjentatte ganger eller at overtredelsen er grov.

Den som uaktsomt overtrer første ledd, straffes med bøter.»

Ellers er overtredelser av angitte bestemmelser i finanstilsynsloven eller bestemmelse eller pålegg gitt med hjemmel i disse bestemmelsene straffbare etter finanstilsynsloven § 6-4. Overtredelser under inndriving av forfalte pengekrav kan også være straffbare etter andre regler, blant annet regler i straffeloven, se NOU 1983: 8 punkt 12.4.2 og 12.4.3 og Ot.prp. nr. 26 (2000–2001) punkt 6.1.

Etter straffeloven § 15 rammer et straffebud også den som medvirker til overtredelsen, når ikke noe annet er bestemt, og straffebestemmelsen i inkassoloven § 32 omfatter derfor også medvirkning. Det følger av straffeloven § 27 første ledd at et foretak kan straffes når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av foretaket. Det gjelder selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Når det gjelder hvem som kan straffes for overtredelser av inkassoloven, uttaler departementet i Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) merknaden til § 26:

«Første ledd begrenser ikke hvem som kan straffes. Bestemmelsen er således ikke begrenset til inkassatorer. Imidlertid vil en rekke av de reglene i inkassoloven som § 26 gjør straffbare å overtre, bare gjelde inkassatorer direkte. Ved at § 26 første ledd også rammer medvirkning, vil imidlertid bl a ansatte hos inkassatorer i slike tilfeller likevel ofte kunne straffes. Også en fordringshaver eller andre kan bli ansett for å ha medvirket til en inkassators overtredelse.»

Forsøk er ikke straffbart siden strafferammen bare er fengsel inntil tre måneder, jf. straffeloven § 16 første ledd.

I Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) punkt 5.13.3.1 er det redegjort for bakgrunnen for at bare kvalifiserte overtredelser som angitt i § 32 første ledd bokstav b er straffbare («forutsatt at disse bestemmelsene er overtrådt gjentatte ganger eller at overtredelsen er grov»):

«Departementet er enig med Inkassolovutvalget i at det bør være en straffebestemmelse i en ny inkassolov. Departementet er imidlertid også enig med Inkassolovutvalget i at det er visse betenkeligheter ved å skulle kriminalisere overtredelser av en så vidt vag bestemmelse som generalklausulen om plikt til ‘god inkassoskikk’, se departementets lovutkast § 8. Videre ser departementet visse betenkeligheter ved en kriminalisering av overtredelser av så detaljerte handlenormer som varslingsreglene m m i departementets lovutkast §§ 9 til 11. Av denne grunn er departementet enig med Inkassolovutvalget i at ikke enhver, men kun mer kvalifiserte overtredelser av generalklausulen og varslingsreglene m m, bør kunne føre til straff. For det første bør dette gjelde ved grove overtredelser, se utvalgets lovutkast § 12. Departementet er videre enig med Inkassolovutvalget i at gjentatte overtredelser bør kunne straffes. Departementet har imidlertid ikke funnet grunn til å ta overtredelse etter advarsel med som et ytterligere alternativ. Departementet kan ikke se at dette alternativet vil ha særlig betydning ved siden av de to foregående. Overtredelser etter en forutgående advarsel vil lett måtte anses som ‘grov’, og vil i alle fall ofte være en ‘gjentatt’ overtredelse etter departementets lovutkast § 26. I tillegg kommer forslaget om tilsynsmyndighetens adgang til å gi pålegg om å endre praksis, se pkt 5.6.4 og lovutkastet § 24 tredje ledd. Et slikt pålegg vil delvis ha samme funksjon som en advarsel. Hvis pålegget ikke overholdes, vil dette måtte ses som en selvstendig forgåelse. Ved overtredelser av pålegg finner departementet ikke grunn til å kreve at overtredelsen er kvalifisert. Om forståelsen av ‘grov’ og ‘gjentatte’ viser departementet til de særskilte merknadene til § 26.»

I merknaden til § 26 har departementet bemerkninger om hva som skal til for å komme inn under alternativene om at bestemmelsene er overtrådt gjentatte ganger, eller at overtredelsen er grov:

«For å kunne komme inn under alternativet ‘overtrådt gjentatte ganger’ er det likegyldig om det er samme eller andre av de bestemmelsene som er nevnt i bokstav b som er overtrådt tidligere. Det er dessuten i utgangspunktet tilstrekkelig at det tidligere har skjedd objektive overtredelser av reglene, forutsatt at dette har vært kjent ved den siste overtredelsen. Når det kan sies å foreligge gjentatte overtredelser, må ellers bedømmes ut fra forholdets totale karakter. Det må bl a tas hensyn til hvor hyppig og over hvor lang tid bestemmelsene er overtrådt.

For å komme inn under alternativet at ‘overtredelsen er grov’, vil både subjektiv og objektiv grovhet kunne spille inn. Subjektiv grovhet vil f eks kunne foreligge dersom det tidligere er gitt advarsler i tilknytning til samme forhold. Objektiv grovhet vil kunne foreligge både p g a et enkeltilfelle, eller dersom en har for seg en fortsatt forbrytelse.»

Om overtredelsene som er straffbare etter § 32 første ledd bokstav a, uttaler departementet i punkt 5.13.3.1:

«Som nevnt finner departementet at overtredelse av pålegg bør være straffbart uten at det må foreligge en mer kvalifisert overtredelse. Departementet har også funnet grunn til å kriminalisere enkelte andre overtredelser på samme måten. For det første gjelder dette overtredelser av lovutkastet § 4, dersom det drives inkassovirksomhet uten at gjeldende vilkår er oppfylt. Det bør etter departementets syn gå klart frem av en ny inkassolov at dette vil være straffbart. Som utslag av at det etter departementets syn bør stilles strenge krav til inkassovirksomhetens faglige leder, se pkt 5.5.2, bør også overtredelser av § 6 eller forskrifter i medhold av § 6 om bevillingshaveres plikter m v, kunne føre til straff uten at overtredelsen er kvalifisert. Departementet ser det dessuten som vesentlig at skyldnere oppnår et sterkt vern ved eventuelle forskrifter om skyldneres maksimale erstatningsplikt. Da eventuelle maksimalsatser ikke kan forventes kjent blant skyldnere generelt, i alle fall ikke i de grupper som vil trenge vernet mest, vil departementet foreslå at også det å kreve erstatning ut over det eventuelle forskrifter tillater, skal kunne straffes uten at det foreligger en kvalifisert overtredelse. Det samme bør etter departementets syn gjelde ved brudd på taushetsplikt.»

Departementet uttaler videre at det er «mindre tilbøyelig» til å anbefale å kriminalisere overtredelser av reglene om forholdet mellom inkassatoren og fordringshaveren. Etter departementets syn bør reaksjonene ved overtredelser her først og fremst ligge på det sivilrettslige plan, for eksempel ved krav om erstatning på grunn av kontraktsmislighold. Departementet bemerker også at enkelte forhold vil kunne straffes etter bestemmelser i annen lovgivning, for eksempel brudd på plikten til å holde innkasserte midler i egen kasse, som var straffbart etter straffeloven 1902 § 404.

Ellers sier departementet seg enig med utvalget i at uaktsomhet bør kunne føre til straff, men finner at bøtestraff er tilstrekkelig i slike tilfeller (se inkassoloven § 32 andre ledd).

30.6.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen gir i rapportens punkt 12.3 uttrykk for at straff bør forbeholdes de «særlig alvorlige lovbruddene», og foreslår blant annet at skyldkravet endres fra uaktsomhet til grov uaktsomhet. Arbeidsgruppen uttaler i tilknytning til dette:

«Generelt legger arbeidsgruppen til grunn at overtredelser av inkassoregelverket først og fremst bør følges opp av Finanstilsynet og Finansklagenemnda Inkasso, og at straff bør forbeholdes de særlig alvorlige lovbruddene. Arbeidsgruppen antar dessuten at hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr vil kunne redusere behovet for å straffe.»

Arbeidsgruppen foreslår videre at visse overtredelser fortsatt bare skal kunne straffes ved gjentatte eller grove overtredelser:

«I lovforslaget § 47 første ledd foreslås inndelingen mellom bokstav a) og b) i inkassoloven § 32 første ledd videreført. Det vil si at overtredelsene som er omfattet av bokstav b), bare kan straffes ved gjentatte overtredelser eller dersom overtredelsen er grov. Overtredelsene som foreslås omfattet av bokstav b), gjelder vesentlige plikter overfor skyldnere og fordringshavere om saksgangen (herunder sammenslåing av krav og klientmiddelbehandling), god inkassoskikk og dekning av inndrivingskostnader. Bakgrunnen for forslaget om å videreføre kravet om at overtredelsen må være gjentatt eller grov, er at det ikke er til å unngå at det fra tid til annen skjer feil i inndrivingen, og at ikke enhver feil bør kunne føre til straff.»

Om straff ved brudd på god inkassoskikk uttaler arbeidsgruppen:

«Brudd på god inkassoskikk er straffbart etter inkassoloven § 32 første ledd bokstav b) dersom det foreligger gjentatte eller grove brudd. Den viktigste grunnen til forslaget om videreføring her er at tekniske løsninger vil gjøre det enklere for fordringshavere å inndrive kravene selv, og at det er uheldig hvis gjentatte eller grove brudd på god inkassoskikk i egeninkasso ikke kan bli møtt med noen reaksjoner. Straff for fysiske personer bør også kunne være aktuelt der det er en fysisk person som i egen interesse (f.eks. økonomisk vinning) begår straffbare handlinger i et inkassoforetak, selv om underslag, bedrageri mv. faller inn under straffeloven. For inkassoforetak vil brudd på god inkassoskikk håndheves av Finansklagenemnda Inkasso og Finanstilsynet, men de har ingen kompetanse i saker som gjelder ordinær egeninkasso. Etter arbeidsgruppens syn er det noe betenkelig i lys av legalitetsprinsippet at en så dynamisk norm som god inkassoskikk er straffesanksjonert. Dersom noen skal kunne straffes for brudd på god inkassoskikk, må i hvert fall det aktuelle innholdet i normen være klart etablert på forhånd, for eksempel i forskrift, offentliggjorte tilsynssaker, rundskriv eller praksis fra Finansklagenemnda Inkasso.»

Arbeidsgruppen foreslår at brudd på reglene om bevilling ikke lenger skal være straffbare etter inkassoloven, og begrunner dette slik i sin merknad:

«Utøvelse av inkassovirksomhet uten nødvendig bevilling er straffbart etter straffeloven § 167. Her er strafferammen bot eller seks måneders fengsel. Arbeidsgruppen foreslår derfor ikke at utøvelse av inkassovirksomhet uten nødvendig bevilling også skal være straffbart etter inkassoloven. Brudd på virksomhetsvilkårene kan heller følges opp ved pålegg om endring, tvangsmulkt eller tilbakekall av bevilling enn ved straff. Når det gjelder avtaleforholdet mellom fordringshaveren og inkassoforetaket, legger arbeidsgruppen til grunn at brudd må følges opp sivilrettslig. Det gjelder også brudd på bestemmelsen om oppdragsavtale […].»

30.6.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening er positiv til arbeidsgruppens forslag om straff. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

30.6.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens forslag til straffebestemmelse. Ingen har hatt innvendinger mot forslaget i høringen. Straffebestemmelsen er inntatt i lovforslaget § 54.

Når det gjelder behovet for en straffehjemmel i inkassoloven, er departementet enig med arbeidsgruppen i at overtredelser av inkassoregelverket først og fremst bør følges opp av Finanstilsynet og Finansklagenemnda Inkasso, og at straff bør forbeholdes de særlig alvorlige lovbruddene. Departementet er også enig i at hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr vil kunne redusere behovet for å straffe. Det er likevel god grunn til å beholde straffehjemmelen ved siden av den foreslåtte hjemmelen for overtredelsesgebyr. Selv om ileggelse av overtredelsesgebyr kan redusere behovet for straff overfor inkassoforetak, vil straff kunne være aktuelt ved særlig alvorlige lovbrudd, særlig overtredelser av inkassoloven som er kombinert med overtredelser av straffeloven. Straff er også den eneste reaksjonen ved overtredelser i ordinær egeninkasso (bortsett fra bortfall av krav på kostnadsdekning) og for fysiske personer som ikke er omfattet av forslaget til hjemmel for overtredelsesgebyr.

Når det gjelder innholdet i straffebestemmelsen, er en viktig endring fra gjeldende rett at skyldkravet etter forslaget er grov uaktsomhet i stedet for uaktsomhet. Departementet viser her til arbeidsgruppens begrunnelse i at straff bør forbeholdes de særlig alvorlige lovbruddene.

Lovforslaget § 54 første ledd bokstav a gjelder plikter overfor Finanstilsynet mv. (brudd på opplysningsplikt, meldeplikter, pålegg og forbud). Departementet følger her i utgangspunktet opp forslag fra arbeidsgruppen, men har lagt til overtredelser av enkelte bestemmelser som er tatt inn i lovforslaget på bakgrunn av direktiv (EU) 2021/2167. Enkelte overtredelser er også tatt ut, se omtale nedenfor.

Kravet om at overtredelsene i § 54 første ledd bokstav b må være grove eller gjentatte for at de skal være straffbare, viderefører gjeldende rett, se nærmere omtale i NOU 1983: 8 punkt 12.4.4 og merknaden til § 12, og Ot.prp. nr. 2 (1987–1988) punkt 5.13.3.1 og merknaden til § 26.

Departementet foreslår at grove eller gjentatte overtredelser av samtlige bestemmelser i lovforslaget kapittel 3 skal være straffbare. Dette har flere ulike konsekvenser:

For det første vil grove eller gjentatte overtredelser av reglene om kommunikasjon med skyldnerne være straffbare, i motsetning til etter arbeidsgruppens forslag. Slik departementet ser det, er dette naturlig, i og med at reglene om kommunikasjon med skyldnere har nær sammenheng med god inkassoskikk, og grove eller gjentatte brudd på god inkassoskikk er straffbare etter den gjeldende inkassoloven.

For det andre innebærer forslaget at grove eller gjentatte overtredelser av reglene om klientmiddelbehandling og reglene om kostnadsdekning ved egeninkasso vil bli gjort straffbare. Dette er i samsvar med arbeidsgruppens forslag. Når det gjelder klientmiddelbehandling, er det i forarbeidene til den gjeldende inkassoloven vist til at brudd på plikten til å holde innkasserte midler i egen kasse, var straffbart etter straffeloven 1902 § 404. Denne straffebestemmelsen er imidlertid ikke videreført i straffeloven 2005. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 8.14 viser departementet til begrunnelsen fra Straffelovkommisjonen, som er gjengitt slik:

«Etter straffeloven 1902 § 404 straffes den som tross forbud sammenblander betrodde penger eller verdipapirer med egne midler eller på annen måte disponerer over dem i strid med gyldig fastsatte regler. Straffelovkommisjonen antar at bestemmelsen er lite brukt, og mener den går langt i å statuere straffansvar. Kommisjonen fremholder videre at dersom det er behov for å straffe slike overtredelser, bør dette løses i særlovgivningen.»

Etter departementets syn er det ikke tvilsomt at overtredelse av reglene om klientmiddelbehandling i inkassoloven bør være straffbart. Departementet mener også at overtredelse av reglene om kostnadsdekning ved egeninkasso bør være straffbart, på samme måte som overtredelse av reglene om kostnadsdekning ved fremmedinkasso.

For det tredje vil bare grove eller gjentatte overtredelser av reglene om kostnadsdekning være straffbare. Dette er i samsvar med arbeidsgruppens forslag. Etter inkassoloven § 32 første ledd bokstav a er overtredelser av forskrift gitt i medhold av lovens § 20 straffbare (det vil si maksimalsatsene etter inkassoforskriften kapittel 2, se punkt 13.3.1 om kostnadsdekning ved fremmedinkasso), uten at overtredelsen trenger å være grov eller gjentatt. Departementet er ikke kjent med at straff i praksis er brukt ved enkeltstående mindre overtredelser av reglene om kostnadsdekning, og kan derfor ikke se at forslaget om at bare grove eller gjentatte overtredelser skal være straffbare, har praktiske konsekvenser. Dersom det i enkelttilfeller er tatt for høye sakskostnader, vil konsekvensen først og fremst være at beløpene skal betales tilbake. I mer alvorlige tilfeller kan andre reaksjoner også komme på tale, for eksempel overtredelsesgebyr.

Ellers foreslås flere overtredelser tatt ut av straffebestemmelsen i inkassoloven.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det ikke er tilstrekkelig grunn til å videreføre straffehjemmel i inkassoloven for overtredelse av reglene om bevilling, i og med at utøvelse av inkassovirksomhet uten nødvendig bevilling er straffbart etter straffeloven § 167 og overtredelse av virksomhetsvilkårene kan følges opp ved pålegg om endring, tvangsmulkt eller tilbakekall av bevilling i stedet for ved straff.

Arbeidsgruppen foreslår at brudd på vilkår skal kunne føre til ileggelse av straff. Når departementet ikke går videre med denne delen av forslaget, er det særlig fordi brudd på vilkår for bevillinger ikke vil være aktuelt når overtredelser av brudd på reglene om bevilling i lovforslaget kapittel 2 etter forslaget ikke skal kunne føre til straff. Brudd på vilkår er heller ikke straffbart etter den gjeldende inkassoloven § 32.

Etter inkassoloven § 32 første ledd bokstav a er blant annet brudd på inkassoloven § 6 om plikter for innehavere av inkassobevilling og for advokater straffbare. (Inkassoloven § 6 er nærmere omtalt i punkt 8.1.1 om faktisk leders ansvar.) Departementet foreslår i samsvar med arbeidsgruppens forslag at denne straffehjemmelen ikke videreføres. Departementet foreslår imidlertid at brudd på lovforslaget § 34 om fagansvarliges plikter skal kunne føre til overtredelsesgebyr, se punkt 30.4.7.

Departementet foreslår heller ikke at straffebestemmelsen i inkassoloven skal omfatte brudd på taushetsplikt, siden brudd på taushetsplikten er straffbart etter straffeloven §§ 209 og 210. (Straffeloven § 210 gjelder grovt brudd på taushetsplikt.)

Dersom straffehjemmelen i inkassoloven er slik å forstå at straffehjemlene i straffeloven §§ 167, 209 og 210 ikke gjelder, innebærer forslaget om å ta ut de aktuelle overtredelsene fra straffehjemmelen i inkassoloven at det vil bli høyere strafferammer enn i dag. Departementet viser til at strafferammen for forsettlige overtredelser etter inkassoloven § 32 er bøter eller fengsel inntil tre måneder. Etter straffeloven § 167 er strafferammen for ulovlig yrkes- eller virksomhetsutøvelse bot eller fengsel inntil seks måneder. Brudd på taushetsplikt etter straffeloven § 209 kan straffes med bot eller fengsel inntil ett år, mens grovt brudd på taushetsplikt etter straffeloven § 210 kan straffes med fengsel inntil tre år. Departementet kan ikke se noen grunn til at det skal være klart lavere strafferammer der de aktuelle overtredelsene skjer i forbindelse med inkassovirksomhet enn i forbindelse med annen virksomhet.