4 Generelt om gjennomføringen av reglene om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167

4.1 Høringsnotatet

I Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat 15. november 2024 punkt 3 er det redegjort slik for virkeområdet til direktiv (EU) 2021/2167:

«Direktivets virkeområde følger av artikkel 1 og 2. Direktivet gjelder både kjøp og salg av fordringer fra kredittavtaler og inndriving av disse. Når det gjelder inndriving, kan hovedreglene om virkeområdet i artikkel 1 bokstav a og artikkel 2 nr. 1 bokstav a, sammenholdt med relevante definisjoner i artikkel 3, oppsummeres slik:

• Kravets grunnlag skal være en kredittavtale som er utstedt av en bank eller et kredittforetak som er lovlig etablert i EØS.

• Etter mislighold skal kravet være kjøpt opp som ledd i lovlig utøvelse av ervervsmessig virksomhet av en fysisk eller juridisk person som ikke er en bank eller et kredittforetak.

• Med kredittavtale menes i denne sammenhengen en avtale hvor en bank eller et kredittforetak yter en kreditt i form av betalingsutsettelse, lån eller lignende form for finansiering.

• Med mislighold menes i denne sammenhengen mislighold som definert i forordning (EU) nr. 575/2013 artikkel 47a.

Slik departementet forstår det, er virkeområdet for direktivet nokså begrenset, og bare en liten del av kravene som inkassoforetakene inndriver, vil være omfattet. Departementet antar at det i hovedsak er større inkassoforetak som vil inndrive krav etter direktivet. I Sverige er det antatt at det vil gjelde ca. 10 til 20 større inkassoforetak, se SOU 2023:3 punkt 3.3 og 4.2.2.»

I høringsnotatet foreslår departementet i hovedsak å gjennomføre direktivet i inkassoloven uten hensyn til disse avgrensningene. Departementet foreslår likevel at enkelte regler bare skal gjelde innenfor direktivets virkeområde.

Når det gjelder avgrensning overfor visse foretak med egne bevillinger, uttales følgende i høringsnotatet:

«Direktivet gjør i artikkel 2 nr. 4 på nærmere vilkår unntak for inndriving som utføres når kjøperen av kravet er et spesialforetak for verdipapirisering. Etter nr. 5 gjelder ikke direktivet inndriving som utføres av banker eller kredittforetak, av forvaltere av alternative investeringsfond, forvaltningsselskap eller (på nærmere vilkår) investeringsselskap, eller av ikke-kredittinstitusjoner som er underlagt tilsyn etter forbrukerkredittdirektivet eller boliglånsdirektivet. Etter nr. 6 kan også inndriving som utføres av namsmyndigheter eller advokater, unntas. Departementet legger på denne bakgrunnen til grunn at direktivet ikke gir grunn til å gjøre endringer i finansieringsforetaks adgang til å inndrive egne oppkjøpte pengekrav, i advokaters adgang til å drive fremmedinkassovirksomhet eller i tvangsfullbyrdelsesloven.»

Departementet legger til at det følger av artikkel 2 nr. 2 at direktivet er et minimumsdirektiv, og at direktivet derfor ikke er til hinder for å beholde nasjonale regler som går ut over direktivets krav.

I høringsnotatets punkt 4 behandler departementet gjennomføring av direktivreglene om inndriving. Departementet vurderer det som hensiktsmessig å gjennomføre de delene av direktivet som gjelder inndriving, i den nye inkassoloven:

«Utenrettslig inndriving av forfalte pengekrav er i dag regulert i lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og annen inndriving av forfalte pengekrav. En arbeidsgrupperapport med forslag til ny inkassolov og ny inkassoforskrift var på høring i 2020, og departementet arbeider med en proposisjon om oppfølging av denne. For en stor del omhandler direktivets bestemmelser om inndriving de samme temaene som gjeldende regler og arbeidsgruppens forslag (bevilling, rutiner, klientmiddelbehandling, utkontraktering, god skikk, kommunikasjon med skyldnere, oppdragsavtale, klagebehandling, tilsyn, reaksjoner ved overtredelser av gjeldende regler og saksbehandlingstid ved behandling av søknader). I direktivet brukes uttrykk som ‘kredittjeneste’ og ‘kredittjenestevirksomhet’, men departementet forstår uttrykkene slik at de tilsvarer ‘inkasso’ og ‘inkassoforetak’. Departementet vurderer det som hensiktsmessig å gjennomføre de delene av direktivet som gjelder inndriving, i den nye inkassoloven som departementet arbeider med.»

Departementet bemerker videre at forslaget innebærer en annen modell for gjennomføring enn i Sverige og Danmark:

«I Sverige og Danmark er det vedtatt egne lover til gjennomføringen av direktivet (henholdsvis lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal og lov om kreditservicevirksomheder og kreditkøbere), og departementets forslag innebærer derfor en annen modell for gjennomføringen enn det som er valgt der.»

Om den svenske gjennomføringen av direktivet skriver departementet følgende:

«I den svenske proposisjonen, Prop. 2023/24:23 punkt 4.2, vurderte man det som uhensiktsmessig å gjennomføre direktivets regler om kredittforvaltning (inndriving mv.) gjennom endringer i inkassolagen. Det ble blant annet vist til at direktivbestemmelsene om bevilling, tilsyn og sanksjoner avvek fra inkassolagens regler, og at direktivet i større grad enn inkassolagen gjaldt forholdet mellom kredittkjøperen og kredittforvalteren:

‘Direktivets bestämmelser om tillståndsförfarandet och tillsyn avviker dock från inkassolagens bestämmelser på samma område. Detsamma gäller bestämmelserna om sanktioner. Medan direktivet innehåller regler om administrativa sanktioner utgörs inkassolagens sanktioner i huvudsak av straff. Fängelse och böter enligt inkassolagen kan endast aktualiseras för fysiska personer, medan sanktionsavgifter enligt direktivet ska kunna beslutas för både fysiska och juridiska personer.

Inkassolagen innehåller även utförliga bestämmelser om själva inkassoverksamheten, medan direktivet på detta område är mer inriktat på relationen mellan kreditförvärvaren och den som förvaltar kreditavtalet. Direktivets bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet saknar dessutom motsvarighet i inkassolagen och därutöver är flera av direktivets regler gemensamma för kreditförvaltare och kreditförvärvare. I korthet är direktivets bestämmelser anpassade till och utformade som reglerna för den finansiella sektorn, medan inkassolagen reglerar indrivning av fordringar på ett mer övergripande plan. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det inte är en lämplig lösning att genomföra direktivets regler om förvaltning av kreditavtal huvudsakligen genom ändringar i inkassolagen.’

Det ble dessuten lagt til grunn at reglene om kjøp av fordringer ikke passet inn i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Samtidig ble det bemerket at det kan være en ulempe for de som bedriver inkassovirksomhet som bare delvis omfattes av direktivet, at ulike regler vil gjelde avhengig av om inndrivingen gjelder en misligholdt kredittavtale eller ikke.

Forholdet til inkassolagen ble vurdert i proposisjonens punkt 6.4. Ved inndriving av krav som er omfattet av direktiv (EU) 2021/2167, gjelder blant annet reglene om god inkassoskikk i inkassolagen ved siden av lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal, jf. sistnevnte lov 4 kap. 2 §. Foretak med svensk bevilling som kredittforvalter kan i medhold av denne bevillingen drive inkassovirksomhet etter inkassolagen, jf. inkassolagen § 2 tredje ledd.»

Om den danske gjennomføringen av direktivet skriver departementet følgende:

«I Danmark er kredittjenestevirksomheters utøvelse av kredittjenesteaktiviteter unntatt fra inkassoloven, jf. inkassoloven § 1 tredje ledd. I proposisjonen om endringer i inkassoloven (2023/1 LSF 51 punkt 2.5.3) ble forslaget om å gjennomføre direktivet i en egen lov i stedet for i inkassoloven begrunnet slik:

‘I modsætning til inkassoloven, der er nationalt forankret og rettet mod fysiske personer, er NPL-direktivet af grænseoverskridende karakter og rettet mod juridiske personer. Det er på den baggrund Justitsministeriets og Erhvervsministeriets opfattelse, at reguleringen af såvel kreditservicevirksomheder som deres aktiviteter bør samles i ét regelsæt, og at den rette regulatoriske ramme er det nye forslag til lov om kreditservicevirksomheder og kreditkøbere. I konsekvens heraf – for at undgå dobbeltregulering – finder Justitsministeriet, at kreditservicevirksomheders inkassoaktiviteter bør undtages fra inkassoloven og i stedet reguleres i det nye regelsæt. Dermed sikres en klar og entydig retstilstand samt en korrekt og direktivnær implementering.’

De danske reglene innebærer etter hva departementet forstår, helt atskilte regler mellom kredittjenestevirksomhet etter direktivet og inkasso, både når det gjelder bevilling, virksomhetsutøvelsen og tilsyn, se nærmere i proposisjonen punkt 2.5.4. Av proposisjonen til lov om kreditservicevirksomheder og kreditkøbere, 2023/1 LSF 39 punkt 3.1.3, fremgår det at foretak som driver både kredittjeneste- og inkassovirksomhet, må ha bevillinger fra både Finanstilsynet og Rigspolitiet:

‘Hvis en kreditservicevirksomhed også udfører andre inddrivelsesaktiviteter, som ikke er omfattet af dette lovforslag, vil de fortsat være underlagt reglerne i lov om inkassovirksomhed, herunder den gældende tilsynsmodel på dette område. Således skal kreditservicevirksomheder, der både udfører kreditserviceringsaktiviteter omfattet af dette lovforslag og inddrivelse af fordringer, der ikke er omfattet af dette lovforslag, autoriseres til de respektive aktiviteter af hhv. Finanstilsynet og politiet, og vil være underlagt tilsyn af de respektive myndigheder afhængig af karakteren af deres aktiviteter.’»

Departementet viser videre til at flere høringsinstanser i Sverige og Danmark, og Lagrådet i Sverige, har hatt merknader til forholdet mellom de respektive lovene som gjennomfører direktivet, og inkassoregelverket.

Departementet begrunner forslaget om å gjennomføre direktivreglene om inndriving i inkassoloven slik:

«Etter departementets syn passer direktivreglene som gjelder inndriving, godt inn i arbeidsgruppens forslag til ny inkassolov. Foruten at direktivet omhandler mange av de samme temaene som gjeldende regler og arbeidsgruppens forslag, er direktivets løsninger, dvs. innholdet i reglene, ofte like eller lignende, eller direktivet åpner for løsningene i gjeldende lov og arbeidsgruppens forslag. Slik departementet ser det, gjør viktige hensyn for at det er gitt egne lover i Sverige og Danmark, seg ikke gjeldende her. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at direktivets regler om inndriving gjennomføres i inkassoloven. Forslaget innebærer at inndriving etter direktivet som hovedregel kan skje i medhold av inkassobevillingen, og at det i all hovedsak er de samme reglene som gjelder, enten inndrivingen gjelder krav som omfattes av direktivet, eller andre krav. Departementet antar denne løsningen er hensiktsmessig for både inkassobransjen, skyldnerne og Finanstilsynet.

For ordens skyld kan det legges til at inkassoforetak som inndriver krav etter direktivet, kan måtte følge regler i andre lover som gjennomfører andre deler av direktivet. Eksempelvis behandles ikke direktivets regler om kjøp av misligholdte lån i høringsnotatet her, men inkassoforetak kan bli forpliktet etter disse reglene.»

Departementet ber til slutt om høringsinstansenes syn på spørsmålet om reglene som gjennomfører direktivet, bør gis generell anvendelse eller bare bør gjelde ved inndriving av krav etter direktivet:

«Et gjennomgående spørsmål ved gjennomføringen av direktivet i den nye inkassoloven er om de direktivreglene som avviker betydelig fra gjeldende rett eller arbeidsgruppens forslag, bør gjennomføres slik at de skal gjelde generelt, eller om de bør gjennomføres i form av særregler som bare skal gjelde innen direktivets virkeområde. Hensynet til et enkelt regelverk taler for regler som skal gjelde generelt. Definisjonen av krav som er omfattet av direktivet, er dessuten nokså komplisert […]. Etter departementets vurdering fremstår dessuten direktivreglene som gjelder inndriving, som hensiktsmessige og lite inngripende, og mange av dem vil kunne bidra til å øke kvaliteten i utførelsen av inkassooppdragene. Også dette taler for å gi dem generell anvendelse. Dersom enkelte direktivregler medfører betydelige ulemper og i tillegg fremstår som unødvendige utenfor direktivets virkeområde, kan det likevel være grunn til å gi særregler. I høringsnotatet her foreslår departementet bare særregler der det er nødvendig (begrensninger i adgangen til å inndrive krav etter direktivet der direktivets vilkår for det ikke er oppfylt, og regler om grensekryssende inndriving etter direktivet), og i ett tilfelle der departementet antar det ikke er hensiktsmessig å gi regelen generell anvendelse (plikt til å gi skyldneren kvittering ved innbetalinger […]). Departementet ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet om reglene som gjennomfører direktivet, bør gis generell anvendelse eller bare bør gjelde ved inndriving av krav etter direktivet.»

I høringsnotatets lovforslag foreslår departementet å tilpasse og bygge ut arbeidsgruppens forslag til lovparagraf om definisjoner. Departementet viser til at formålet både er å introdusere og definere nye ord, og å endre definisjonen av ord som allerede brukes i inkassoregelverket, slik at betydningen blir i tråd med direktivet. Departementet foreslår også å definere «krav som [er] omfattet av direktiv (EU) 2021/2167». Denne definisjonen er kort omtalt slik i høringsnotatets punkt 5.3:

«Departementet foreslår å bruke dette uttrykket i senere paragrafer som helt eller delvis bare skal gjelde innenfor direktivets virkeområde, og definisjonen blir da sentral for å forstå disse. I definisjonen er det både sett hen til artikkel 1 og 2 om direktivets virkeområde og til flere av definisjonene i artikkel 3. Definisjonen er forsøkt utformet så enkelt som mulig, samtidig som den skal være i tråd med direktivet […].»

4.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsuttalelsene som har uttalt seg om den generelle gjennomføringen av direktivets regler om inndriving i inkassoloven (Finanstilsynet, Politidirektoratet/Oslo politidistrikt, Den Norske Advokatforening, Finans Norge, Finansforbundet og Virke Inkasso), støtter forslagene i høringsnotatet. Finans Norge og Finansforbundet antar samtidig at også en egen lov kan være en hensiktsmessig lovteknisk løsning.

Finanstilsynet uttaler blant annet at reglene i hovedsak skal ivareta hensynet til skyldneren, og at de samme hensynene gjør seg gjeldende uavhengig av kravets opphav:

«Finanstilsynet mener det er hensiktsmessig at direktivbestemmelsene i hovedsak får en generell anvendelse, og er enig med departementet i at dette vil bidra til et enkelt og oversiktlig regelverk. Reglene skal i hovedsak ivareta hensynet til skyldneren, og Finanstilsynet mener de samme hensynene gjør seg gjeldende uavhengig av kravets opphav.»

Politidirektoratet gjengir Oslo politidistrikts vurdering av at forslaget blir noe mer omfattende og litt mer omstendelig enn det ellers ville vært, men at det likevel virker som en bedre løsning enn «masse spesialbestemmelser som sier nesten det samme, men ikke helt, som inkassoloven». Videre uttaler politidistriktet at endringene virker «helt greie», og at det meste nok er relativt i tråd med gjeldende praksis:

«[Oslo politidistrikt] fremhever at det innebærer at forslaget blir noe mer omfattende, og litt mer omstendelig enn det ellers ville vært, men virker likevel som en bedre løsning enn masse spesialbestemmelser som sier nesten det samme, men ikke helt, som inkassoloven. Videre fremhever de at endringene gjelder i all hovedsak krav til hvordan inkassoforetak drives, krav til ledende personer mv. Endringene virker helt greie og en tviler på at de vil ha så stor praktisk betydning da det meste nok er relativt i tråd med hvordan ting i praksis gjøres allerede i dag.»

Den Norske Advokatforening er positiv til forslaget i høringsnotatet og uttaler at det ville vært uheldig om man i stor grad la opp til lovfesting innenfor området for direktivet og «kun» lot det være gjeldende praksis dersom man var utenfor. Foreningen viser til at det i stor grad er lignende krav som stilles til en rekke foretak under tilsyn, og at flere av reglene konstaterer gjeldende praksis:

«Advokatforeningen mener at det er fornuftig at reglene implementeres ved endringer i inkassoloven. Videre mener Advokatforeningen at departementet har lagt seg på en grei linje vedrørende hvor vidtrekkende de nye bestemmelsene blir. For de fleste bestemmelsene vil det bli en generell anvendelse. Det er i stor grad lignende krav som stilles til en rekke foretak under tilsyn, og det virker fornuftig. Det gjelder f.eks. noen utvidede krav ift. det som allerede gjelder, som egnethet og kvalifikasjoner, reguleringen av utkontraktering, og noen nye regler om krav til oppdragsavtale og dokumentasjon på utførelse av oppdrag (som i noen grad er lovfesting av eksisterende praksis).

[…]

Advokatforeningen er positiv til måten man innfører direktivet på. Både det at reglene innføres i inkassoloven, og at man i hovedsak har lagt seg på en linje der de fleste av reglene blir generelle og ikke bare gjeldende innenfor området for direktivet. Dette er særlig praktisk da flere av reglene konstaterer en allerede gjeldende praksis. Det ville etter Advokatforeningens syn være uheldig om man i stor grad legger opp til lovfesting innenfor området for direktivet og ‘kun’ lar det være gjeldende praksis dersom man er utenfor.»

Virke Inkasso stiller seg positiv til at regler for utenrettslig inndriving som utføres av den private bransjen, er samlet i én og samme lov, og viser til at ulike lover ville medført en uoversiktlig rettskildesituasjon og gjort etterlevelsen av regelverket unødig krevende. Virke Inkasso antar at også skyldneren gis større forutsetninger for å holde oversikt over sine rettigheter og plikter når regelverket er samlet i én lov.

I hovedsak er Virke Inkasso også positiv til at endringene foreslås å gjelde for inndriving av alle typer krav, og organisasjonen viser i den forbindelsen til at differensierte regler avhengig av type krav ville medført unødig tilrettelegging for ulike interne arbeidsprosesser og unødig administrasjon/kontrolloppgaver. Virke Inkasso mener samtidig at enkelte av forslagene bare bør gjelde inndriving av krav som er omfattet av direktivet.

Virke Inkasso viser til at forslagene om gjennomføringen av direktivet innebærer at en ny inkassolov blir noe mer omfattende og mer detaljert enn arbeidsgruppens forslag. Ulempene med en noe mer omfattende inkassolov antas å veies opp av fordelen ved at regelverket for utenrettslig inndriving er samlet i én og samme lov for ulike kravstyper. Virke Inkasso viser dessuten til at mange av forslagene har mindre praktisk konsekvens for inkassobransjen, og at de mer fremstår som en kodifisering av gjeldende rett og Finanstilsynets forvaltningspraksis.

Finans Norge er enig i at hensynet til et enkelt regelverk taler for at direktivet gjennomføres i den nye inkassoloven og gis generell anvendelse, og støtter at direktivets regler om inndriving tas inn i inkassoloven. Organisasjonen mener samtidig at en egen lov også kan være en hensiktsmessig lovteknisk løsning. Videre uttaler Finans Norge at det viktigste for næringen er at direktivet gjennomføres lojalt, og at norsk regulering både gjennomføres og håndheves i samsvar med direktivet. Organisasjonen uttaler at en direktivnær gjennomføring forutsetter at forpliktelsene etter direktivet vurderes samlet. Finansforbundet uttaler seg på linje med Finans Norge.

4.3 Departementets vurderinger

Departementet følger opp forslagene i høringsnotatet om den generelle gjennomføringen av direktivets regler om inndriving i inkassoloven og viser til begrunnelsen i høringsnotatet og til høringsinstansenes støtte til forslaget.

Departementet foreslår at det defineres i forskrift og ikke i loven hva som skal regnes som «krav som er omfattet av direktiv (EU) 2021/2167», og hva som skal regnes som «hjemstat» og «vertsstat» etter direktivet, se forskriftshjemmelen i lovforslaget § 47 syvende ledd. Bakgrunnen for forslaget er at definisjonene vil være nokså tekniske, og at man da unngår å måtte endre loven hvis direktiv (EU) 2021/2167 eller andre rettsakter det vil være aktuelt å vise til i definisjonene, endres.