32 Forholdsmessighetsvurderinger for endret regulering av yrker

Ved forskrift 28. november 2023 nr. 1934 er det fastsatt regler i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner kapittel 10 om forholdsmessighetsvurderinger ved regulering av yrker. Reglene gjennomfører direktiv (EU) 2018/958 om forholdsmessighetsprøving før vedtakelse av nye bestemmelser om regulering av yrker. Også tidligere gjaldt det krav om forholdsmessighetsvurderinger, men de nye reglene stiller mer detaljerte krav. I Kunnskapsdepartementets EØS-notat er det blant annet uttalt følgende om forholdsmessighetsvurderingen:

«Forholdsmessighetsvurdering er en dokumentert vurdering av om det å regulere yrket er den beste løsningen for å oppnå ønsket effekt, inkludert utredning av uønskede konsekvenser. Direktivet bygger på EU-domstolens praksis om at regulering av yrker skal være proporsjonal, dvs. reguleringen skal stå i forhold til det myndigheten ønsker å beskytte og skal ikke medføre unødvendige negative økonomiske konsekvenser for den enkelte (se f.eks. Pesla C-345/08, premiss 34–36).

Direktivet skal sikre et velfungerende indre marked og samtidig sikre et høyt nivå for forbrukervern. I utgangspunktet påvirker ikke direktivet statenes rett til å bestemme om et yrke skal reguleres, men en eventuell regulering må skje innenfor grensene for ikke-diskriminering og forholdsmessighet. En konsekvens av direktivet er at statene må dokumentere eksplisitt hvorfor det eventuelt skal innføres kvalifikasjonskrav for å utøve et yrke. Det kan derfor sies at statenes mulighet til selv å bestemme hvilke yrker og hvilke kvalifikasjoner de ønsker å sette for å kunne utøve et yrke kan bli begrenset.»

Flere av forslagene innebærer endringer som etter hva departementet forstår, skal vurderes etter forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner kapittel 10:

• Innføring av krav om egen godkjenning av fagansvarlige i fremmedinkassoforetak, ved siden av godkjenning av prosessfullmektig etter § 11 (personlig inkassobevilling etter gjeldende rett), som omtalt i punkt 6.

• Innføring av krav om godkjenning av fagansvarlige i oppkjøpsinkassoforetak, som omtalt i punkt 6. (Faktiske ledere i oppkjøpsinkassoforetak trenger ikke å godkjennes nå, siden de ikke har personlig inkassobevilling.)

• Innføring av krav om inkassofaglige prøver for prosessfullmektiger og fagansvarlige, og krav om godkjent ettårig høyere utdanning for fagansvarlige i fremmedinkassoforetak, som omtalt i punkt 7.

• Tydeligere krav til egnethet, som omtalt i punkt 7.

• Krav om at inkassoforetak skal være en juridisk person som driver næringsvirksomhet, som omtalt i punkt 6.

Forholdsmessighetsvurderingen skal etter forskriftens § 10-3 bokstav a stå i forhold til den foreslåtte regelen og dens karakter, innhold og virkning. Slik departementet ser det, er det først og fremst krav om egen godkjenning av fagansvarlige og krav om inkassofaglige prøver og ettårig høyere utdanning som bør vurderes grundig. For tydeligere krav til egnethet og krav om at inkassoforetak skal være en juridisk person som driver næringsvirksomhet, antar departementet det er tilstrekkelig med en kort vurdering.

Etter forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner § 10-5 første ledd bokstav c, jf. § 10-4 bokstav b, vil vern av forbrukere og tjenestemottakere være et formål i allmenhetens interesse som kan begrunne kravene.

Slik departementet ser det, har arbeidsgruppen redegjort grundig for behovet for og formålet med å innføre krav til godkjenning av fagansvarlige og økte kvalifikasjonskrav, for at de foreslåtte kravene er egnet til å sikre at formålet nås, og for at kravene ikke går lenger enn det som er nødvendig. Slik departementet ser det, er vurderingen skjedd på en objektiv og uavhengig måte, og departementet viser her til at arbeidsgruppen har hatt representanter fra ulike offentlige organer, i tillegg til representanter fra bransjen og fordringshaverne. Arbeidsgruppen har også anvendt tilgjengelige kvalitative opplysninger og kvantitative opplysninger (først og fremst antall personer de foreslåtte kvalifikasjonskravene gjelder) i vurderingene. Arbeidsgruppen har også vurdert relevante momenter som fremgår av forskriftens §§ 10-6 til 10-8, bortsett fra virkningen for fri bevegelse av personer og tjenester, som er vurdert nedenfor.

For disse forslagene viser departementet i første rekke til arbeidsgruppens vurderinger som er gjengitt i punkt 6.2 og 7.2. Departementet har samtidig enkelte tilføyelser.

Kravene til godkjenning og kvalifikasjoner er begrenset til å gjelde angitte nøkkelpersoner i foretak med norsk inkassobevilling. Yrkeskvalifikasjonsloven kan gi personer med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-stater, Sveits og Storbritannia rett til å inndrive krav i Norge uten godkjenning som fagansvarlig eller prosessfullmektig. Det vil også være anledning til å drive grensekryssende inndriving etter tjenesteloven og etter direktiv (EU) 2021/2167 for utenlandske foretak som ikke har godkjente fagansvarlige og prosessfullmektiger.

Krav om egen godkjenning av fagansvarlige legger til rette for at det stilles ulike kvalifikasjonskrav som er tilpasset ansvarsoppgavene til henholdsvis fagansvarlige og prosessfullmektiger. Nærmere bestemt muliggjør forslaget om egen godkjenning av fagansvarlige at prosessfullmektiger og fagansvarlige i oppkjøpsinkassoforetak kan ta en enklere inkassofaglig prøve enn fagansvarlige i fremmedinkassoforetak. Dette er mindre inngripende og mer forholdsmessig enn om alle skulle ta den samme inkassofaglige prøven som fagansvarlige i fremmedinkassoforetak.

Etter forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner § 10-4 bokstav a må kravene verken direkte eller indirekte være diskriminerende på grunnlag av nasjonalitet eller bosted. Etter § 10-6 bokstav d skal det dessuten gjøres en vurdering av virkningen for fri bevegelse av personer og tjenester. Disse spørsmålene er ikke vurdert av arbeidsgruppen. Departementet antar at kravet om godkjent ettårig høyere utdanning for fagansvarlige kan oppfylles gjennom utenlandsk utdanning, og kan derfor ikke se at kravet er problematisk med tanke på utenlandske søkere. Når det gjelder kravene til inkassofaglige prøver, vil personer som søker om godkjenning som fagansvarlig eller prosessfullmektig, i praksis måtte bestå en inkassofaglig prøve som trolig vil omfatte kunnskap om norske lovregler og norske forhold. (Departementet antar at det særlig vil gjelde for fagansvarlige, men også kan være aktuelt for prosessfullmektiger.) Det vil kunne være vanskelig for en person som ikke har norsk fagbakgrunn, å bestå en slik prøve. I Europakommisjonens «Guidance on the assessment of proportionality pursuant to directive 2018/958 on a proportionality test before adoption of new regulation of professions» punkt 4.3.1 er det vist til at krav om spesiell lokalkunnskap, blant annet kunnskap om lovgivning, kan innebære indirekte diskriminering. Slik departementet forstår retningslinjene, vil det ikke nødvendigvis innebære indirekte diskriminering å kreve dokumentert kunnskap om lovgivning, men etter omstendighetene kan slike krav innebære indirekte diskriminering. Etter lovforslaget § 34 første ledd første punktum skal den fagansvarlige ha et særlig ansvar for å påse at inkassovirksomheten utøves i samsvar med gjeldende regler. Slik departementet ser det, er det essensielt at den fagansvarlige har tilstrekkelige kunnskaper om gjeldende regler for å kunne ivareta dette ansvaret på en forsvarlig måte, og en inkassofaglig prøve vil være et egnet og forholdsmessig virkemiddel for å sikre at fagansvarlige har de nødvendige kunnskapene. En inkassofaglig prøve vil være tilpasset ansvarsoppgavene, og kandidatene vil kunne erverve seg kunnskaper på ulikt vis. Dersom prøven ikke blir bestått, er det mulig å ta den på nytt senere. Departementet viser også til at det først og fremst vil være inkassofaglig bakgrunn og ikke landbakgrunn som avgjør om en person vil bestå prøven. Departementet antar også at virkningen for fri bevegelse av personer og tjenester er begrenset av en annen grunn, nemlig at norske inkassoforetak neppe ansetter borgere fra andre EØS-stater uten tilstrekkelige kunnskaper om norske forhold og norsk lovgivning som faktiske ledere eller innehavere av personlig inkassobevilling i noen nevneverdig utstrekning i dag. Departementet antar etter dette at kravet er akseptabelt med tanke på diskriminering og fri bevegelse av personer og tjenester.

Når det gjelder kravene til prosessfullmektiger, vil departementet understreke at ikke bare personer med godkjenning etter inkassoloven kan ha prosessfullmakt. Godkjenning etter inkassoloven er et av flere alternative grunnlag, se konkursloven § 149, tvangsfullbyrdelsesloven §§ 5-1, 6-1 og 6-2 og tvisteloven § 6-7.

Kravene til egnethet innebærer først og fremst en tydeliggjøring sammenlignet med gjeldende regler. Kravene bygger blant annet på kravene til egnethet i direktiv (EU) 2021/2167, men departementet foreslår at de skal ha et videre virkeområde. Departementet legger til grunn at kravene er forholdsmessige.

Kravet om at inkassoforetak skal være en juridisk person som driver næringsvirksomhet, bygger på vilkår for bevilling i direktiv (EU) 2021/2167, men departementet foreslår at det skal ha et videre virkeområde. Departementet legger til grunn at kravet bare har ubetydelige virkninger, se nærmere omtale i punkt 6. På denne bakgrunnen legger departementet til grunn at kravet er forholdsmessig.

I direktiv (EU) 2018/958 artikkel 8 er det regler om høring av regler som begrenser adgangen til eller utøvelsen av lovregulerte yrker. Departementet antar at høringene av arbeidsgrupperapporten og Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat 15. november 2024 er tilstrekkelige, selv om det ikke er vist til forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner kapittel 10 eller direktivet.