38 Økonomiske og administrative konsekvenser

38.1 Generelt om lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet har vurdert lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser for betaler og betalingsmottaker i forbindelse med betalingsoppgjør, herunder tilbakebetaling av kreditt, samt for skyldneren, avhenderen og erververen ved overdragelse av pengekrav. Departementet har dessuten vurdert lovforslagets konsekvenser for private tilbydere av finansielle tjenester og finansoppdrag (banker, kredittytere, formidlere mv.) og for forbrukerne og næringsdrivende kunder (herunder potensielle kunder og andre avtaleparter eller brukere av finansielle tjenester). Videre er lovforslagets konsekvenser for offentlige myndigheter, klageorgan og domstolene vurdert.

Lovforslaget innebærer ikke en vesentlig endring av virkeområde for næringsdrivende kunder når det gjelder hvilke tjenester og avtaler som omfattes av lovforslaget. Departementet legger derfor til grunn at lovforslaget ikke vil medføre større endringer når tjenesteytere inngår avtaler med næringsdrivende kunder, se likevel nedenfor i punkt 38.8 om kredittvurdering.

For forbrukeravtaler innebærer lovforslaget at finansielle tjenesteavtaler som inngås i tjenesteyterens salgslokaler, men som faller utenfor virkeområdet til gjeldende finansavtalelov, vil bli lovregulert, se her nærmere omtale i punkt 4. Den overveiende andelen av avtaler om finansielle tjenester med forbrukere inngås i dag ved fjernsalg, som reguleres av regler i angrerettloven kapittel 7 og 8. Det foreslås at disse reglene blir innarbeidet i finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven, se blant annet punkt 15. Det antas å være et relativt lite antall avtaler som det utvidede virkeområde i praksis vil få konsekvenser for. Forslaget antas ikke å få vesentlige konsekvenser for avtalepartene.

Lovforslaget er utformet og gitt en struktur som har til hensikt å gjøre det enklere å utarbeide standardavtaler og standardisert forbrukerinformasjon, som sammen med gode digitale tjenester kan redusere unødvendige telefonhenvendelser til tjenesteyteren og sikre raskere saksgang for både tjenesteyteren og kunden. Lovforslaget legger til rette for automatisert behandling og rutiner som utføres uten at noen fysiske personer er involvert, eksempelvis ved produksjon av kontoinformasjon til kundene.

Lovforslaget er videre utformet med sikte på å legge til rette for økt bruk av digitale selvbetjeningsløsninger, slik at kunden kan få svar nokså umiddelbart, eksempelvis ved henvendelse om utsatt betalingsfrist for et avdrag. Dette forutsetter imidlertid at relevante forhold for avgjørelsen nedfelles i tjenesteyterens programkode, og at saken for øvrig er egnet for automatisering. For eksempel blir mange søknader om utdanningsstøtte til Lånekassen behandlet automatisk, og lovforslaget innebærer at private aktører kan ta i bruk tilsvarende løsninger.

De foreslåtte reglene om elektronisk kommunikasjon, jf. § 3-2, vil videre kunne innebære en vesentlig besparelse for tjenesteyteren. Foruten sparte utgifter til utsending av fysiske brev vil en omlegging fra et krav om aktiv innhenting av samtykke fra kundene til en reservasjonsrett åpne for elektronisk kommunikasjon med langt flere kunder. Det vil være opp til den enkelte tjenesteyteren å velge hvordan kommunikasjonen med kunden gjennomføres. Skriftlig kommunikasjon kan tenkes oppfylt på forskjellige måter. I og med at tjenesteyteren gis mulighet til selv å velge hvordan skriftlighetskrav etter loven skal oppfylles, vil det variere mellom tjenesteyterne hvilke kostnader skriftlighetskravene vil medføre. Departementet legger imidlertid til grunn at tjenesteyteren vil velge den fremgangsmåten som er mest lønnsom eller hensiktsmessig for seg og sin kunde.

I høringen har det vært delte oppfatninger om de økonomiske konsekvensene av forslagene i høringsnotatet og utredningen av disse konsekvensene. Regelrådet sammenfatter sin egen konklusjon slik:

«Regelrådet finner at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet, jf. kravene i utredningsinstruksen punkt 2–1 og 2–2.

Regelrådet vil særlig fremheve den manglende beskrivelsen av berørte aktører og næringer, og deres struktur. Videre vil Regelrådet påpeke at den manglende beskrivelsen av konsekvensene ved et utvidet materielt virkeområde er alvorlig.

Regelrådet har forståelse for at uttømmende beregninger av konsekvensene av dette forslaget er uhensiktsmessig, men konsekvensene burde vært beskrevet og det kunne vært gitt eksempler på kostnadene for de ulike aktørene.

Regelrådet mener videre at forutsetningene for en vellykket gjennomføring burde vært nærmere vurdert. En vellykket gjennomføring kan i seg selv minske byrdene i regelverket for næringslivet.»

Finansmarkedsprosjektet, Institutt for privatrett, Universitet i Oslo peker på sin side på at kontraktsrettslig lovgivning innebærer en avveining av kontraktspartenes interesser, og at lovforslaget dermed ikke kan vurderes bare ut fra den ene partens interesser. Det vises til at de økonomiske konsekvensene for kundene av manglende kontraktsrettslig regulering har vært meget høy. I uttalelsen gis det ellers uttrykk for følgende:

«Finansmarkedsprosjektet støtter lovforslaget. Gjeldende finansavtalelov er utdatert og uhensiktsmessig, og dekker ikke behovene for kontraktsrettslig regulering av finansielle tjenester. Ikke minst er det positivt at det foreslås generelle kontraktsrettslige regler i lovens kapittel 1, som også sikrer at samspillet mellom offentligrettslige og privatrettslige sanksjoner blir bedre og mer effektivt.

Dette er helt nødvendig for å sikre kundenes tillit til finansmarkedet. Tillit hos brukerne er av avgjørende betydning for at markedene skal virke etter hensikten, det vil blant annet si å bidra til en effektiv allokering av ressurser og gi mulighet til å omfordele og håndtere risiko. Manglende tillit til markedene kan gå utover deltagelsen i finansmarkedene, og dermed føre til en svekkelse av markedenes evne til å utføre disse funksjonene.

Velfungerende markeder for finansielle tjenester har avgjørende betydning for den enkelte og for samfunnet. Finansmarkedet danner grunnlaget for velferd, arbeidsplasser og verdiskapning – både for samfunnet og individene. Ikke minst har de senere års finanskriser vist dette med all tydelighet. Det er blitt stadig klarere at informasjonsasymmetrien mellom forbrukere og finansinstitusjoner kan få konsekvenser for systemets stabilitet, institusjonenes risiko-taking og forbrukernes tillit. Manglende tillit til produkter og markeder kan bidra til kriser men også få konsekvenser for økonomisk vekst generelt. […]

EU foretar jevnlig undersøkelser av forbrukernes tillit til ulike markeder. Disse undersøkelsene viser at forbrukerne i Norge, og EU/EØS for øvrig, har lav tillit til sentrale deler av det finansielle markedet.

Særlig kommer markedet for investeringsprodukter dårlig ut.

Norske forbrukere har lavere tillit til disse markedene enn den gjennomsnittlige forbruker i EU.

Det er grunn til å tro at den lave tilliten norske forbrukere har til deler av markedet for finansielle tjenester har sammenheng med aggressivt salg av bestemte typer spare- og investeringsprodukter. Dette gjelder særlig sammensatte spareprodukter og salg av unoterte aksjer i eiendomsselskaper. Disse produktene er kjennetegnet ved høy risiko, høye kostnader og lav forventet avkastning. Praksis fra Finanstilsynet har avdekket til dels omfattende brudd på gjeldende markedslovgivning.

Det er imidlertid påfallende at dette ikke korresponderer med vedtak i Finansklagenemnda Bank eller avgjørelser i domstolene som har gitt kundene som er rammet av dette erstatning for det tapet de er påført som følge av foretakenes opptreden. Tvert imot viser praksis fra Finansklagenemnda og domstolene at det har vært vanskelig for kundene å nå frem med sine krav.

Det er helt avgjørende for tilliten til nye spareprodukter at forbrukere og investorer i sin alminnelighet får klargjort sine rettigheter på en måte som også innebærer at de kan håndheves.

Både økonomiske og rettsvitenskapelige forskere har påpekt at den privatrettslige forbrukerbeskyttelsen har sviktet i praksis. Det er på denne bakgrunn helt nødvendig med tiltak som kan gjenopprette kundenes tillit til at de har tilgang til privatrettslige sanksjoner. Lovforslaget er et kjærkomment bidrag i så henseende. Forslaget § 4 om tjenesteyterens plikter og § 11 om erstatning er særlig viktige og positive tiltak.»

Forbrukerombudet uttaler seg i samme retning og mener at «det er grunnlag for å hevde at forslaget til ny finansavtalelov vil gi en stor samfunnsøkonomisk gevinst, både for foretakene og for forbrukerne».

Lovforslaget gjelder i hovedsak avtaleforhold hvor partene i utgangspunktet har avtalefrihet og frihet til selv å velge fremgangsmåte for å oppfylle plikter etter loven – forutsatt at forbrukervernet ikke blir svekket. I markedet tilbys for eksempel tradisjonelle løsninger som produktet BrevGiro og kontoinformasjon på papir, i tillegg til digitale løsninger. Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å vurdere hvordan markedet utvikler seg i så måte, men har i stedet hatt som målsetning at lovforslaget skal være mest mulig nøytralt med hensyn til valg av tekniske løsninger for gjennomføringen av tjenester og plikter.

38.2 Betalingsoppgjør mv.

Reglene i lovforslagets kapittel 2 er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Reglene gjelder på formuerettens område og får således ikke anvendelse på krav fra det offentlige, slik som bøter, gebyr og skattekrav. Lovforslaget hindrer betalingsmottakere i å kreve gebyr for bruk av visse kortbaserte betalingsinstrumenter, se her lovforslaget § 2-6. Dette forslaget vil gjøre det rimeligere for betaleren å benytte slike kort i betalingsoppgjør, men innebærer samtidig at muligheten for å få inntekt gjennom gebyrene forsvinner for betalingsmottakeren.

38.3 Tjenesteyterens alminnelige plikter

De foreslåtte reglene om tjenesteyterens plikter i § 3-1 innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett for finansielle tjenester som følger av blant annet virksomhetslovgivningen og alminnelige kontraktsrettslige prinsipper, herunder prinsippet om lojalitet i kontraktsforhold, se punkt 10. Slike krav fremkommer også i blant annet finansbransjens krav til god forretningsskikk, slik dette er formulert i «God Skikk», utarbeidet av Finansnæringens autorisasjonsordninger.

Kravet om at personlige anbefalinger til kunden skal fremgå av et skriftlig dokument, synes i hovedsak å innebære en videreføring av tjenesteyterens plikt til å dokumentere hvilke ytelser som gis kunden.

Lovforslagets regler om markedsføring er også en videreføring av gjeldende rett, og synes derfor ikke å innebære verken en reduksjon eller økning av tjenesteyterens kostnader eller administrative byrder. Når det gjelder krav til alminnelige opplysninger til allmenheten på nettsider og i salgslokale etter § 3-3, vil kravet kunne medføre kostnader i en innledende fase for å tilpasse innholdet i slike opplysninger til lovforslagets regler, blant annet som følge av gjennomføringen av betalingskontodirektivet i norsk rett.

For oppdragsforetak som tilbyr finansoppdrag som ledd i næringsvirksomhet, innebærer lovforslaget en plikt til å tegne ansvarsforsikring, jf. § 3-58 tredje ledd. Forsikring eliminerer i stor grad risikoen for at skadelidende kunder ikke får erstatning, og at tjenesteyteren eventuelt går konkurs som følge av slike krav. Forsikringsplikten vil innebære en utgift i form av forsikringspremier, men også eventuelt sparte utgifter dersom en ansvarsforsikring dekker tap som formidleren selv ellers måtte ha dekket. Lovforslaget antas å innebære en økning i forsikringsselskapenes omsetning av slike ansvarsforsikringer. Krav til ansvarsforsikring vil samtidig øke kundenes mulighet til å få dekning for eventuelle ansvarsbetingende tap. Særlig vil dette lette muligheten for å få dekket krav som kan kreves erstattet fra formidlere som driver virksomhet i Norge gjennom oppdragsforetak eller ved grensekryssende virksomhet.

Tjenesteytere med ansatte som utformer, tilbyr, inngår avtaler eller gir råd om finansielle tjenester, må påregne økte økonomiske kostnader og økt bruk av administrative ressurser sammenlignet med i dag. Dette skyldes behovet for oppdatering og oppfølging av ansatte i forbindelse med nye lovbestemte krav, jf. i den forbindelse kravet om tilstrekkelige kunnskaper ved finansiell rådgivning etter § 3-1 fjerde ledd, jf. forskriftshjemmelen i syvende ledd. Tjenesteyteren vil få kostnader knyttet til oppfølging av at ansatte til enhver tid har tilstrekkelige kunnskaper. Kostnadene, sett i forhold til tjenesteyterens inntjening, antas likevel å være relativt beskjedne. Tjenesteytere som driver formidlingsvirksomhet, men som i dag ikke vil kunne dokumentere nødvendige kunnskaper etter nye regler om dette, må påregne kostnader for å kunne oppfylle de nye kravene, men departementet tar sikte på å gi overgangsregler som innebærer at tjenesteytere vil få noe tid på seg til å oppfylle kravene. Det må kunne antas at forslaget vil medføre at kundene vil få tjenester av en høyere kvalitet og som i større grad svarer til forventningene det er rimelig å ha til rådgivningstjenester.

38.4 Avtaleinngåelsen

Nye regler om avtaleinngåelsen etter §§ 3-9 flg. åpner for vesentlige besparelser ved at tjenesteyteren vil kunne benytte samme fremgangsmåte for alle finansielle avtaler. I dag gjelder ulike formkrav for for eksempel avtale om konto og kreditt, samt ulike krav når avtalen inngås ved fjernsalg og i salgslokale. Lovforslaget innebærer blant annet at det vil være enklere å inngå kombinerte avtaler, siden det ikke vil gjelde ulike formkrav for den enkelte avtaletypen.

Departementet viser også til at kunden kan gi for eksempel en kredittyter tillatelse til å innhente opplysninger om kunden fra ulike registre, slik som ligningsopplysninger og opplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak, i tillegg til opplysninger tjenesteyteren selv har om kunden. Kunden slipper da selv å måtte skaffe til veie disse opplysningene, noe som reduserer mulighetene for feil. For kundene vil et delvis ferdig utfylt skjema med opplysninger som tjenesteyteren har innhentet, også innebære tidsbesparelse og forenkling, og muligens en lavere terskel for å inngå avtale. For tjenesteytere som ikke digitaliserer og automatiser sine rutiner, antas dette å innebære større kostnader for å oppfylle lovforslagets krav i forbindelse med avtaleinngåelsen.

Lovforslaget åpner for elektronisk inngåelse av kausjonsavtaler. Departementet viser til at det dermed legges til rette for å realisere den gevinsten som elektronisk tinglysing innebærer for tjenesteyterne og Statens kartverk. Estimater som Statens kartverk har innhentet fra Eiendom Norge, tyder på at lovforslaget vil innebære en gevinstrealisering på 1,2 milliarder kroner over en tiårsperiode.

Videre vil adgangen til å innta vilkår om endring av avtalen ved passiv aksept for alle finansielle tjenester gi mulighet for reduserte kostnader for tjenesteyteren, jf. § 3-14.

De foreslåtte reglene om risikofordelingen ved misbruk av elektronisk signatur etter § 3-20 antas å innebære at flere kunder kan være villige til å benytte elektronisk signatur ved avtaleinngåelsen. Lovforslaget gir tjenesteyterne og tilbydere av signaturløsninger klare insentiver til å utvikle trygge rutiner for elektronisk avtaleinngåelse. Hvilke kostnader tjenesteyterne vil ha i forbindelse med elektronisk avtaleinngåelse, vil avhenge av den risikoen som tjenesteyteren i så fall selv velger å akseptere. For eksempel vil utbetaling av kreditt til en konto som ikke eies av kredittkunden, innebære en større risiko sammenlignet med det å utbetale til kredittkundens egen konto. Departementet viser dessuten til at tjenesteyteren har muligheter til å pulverisere tapet og utvikle tryggere løsninger.

Klarere regler om varslingsplikt for kunden ved misbruk og eventuell økt vilje hos kundene til å ta i bruk elektronisk signatur vil dessuten kunne innebære indirekte fordeler også for andre næringsdrivende og offentlige instanser som benytter elektronisk signatur i sin virksomhet.

38.5 Opplysningsplikt før avtaleinngåelsen

Finansforetak er allerede etter dagens lovgivning pålagt informasjonsplikter før avtaleinngåelsen. Et mer tilgjengelig regelverk om tjenesteyterens opplysningsplikt, se punkt 15, vil derfor trolig gi lavere kostnader for tjenesteyteren. Det samme gjelder for forslaget om å samordne finansavtalelovens opplysningsplikter med regler om opplysningsplikter av samme type i gjeldende angrerettlov. I en innledende fase vil omstruktureringen imidlertid kunne innebære økte kostnader som følge av omlegging av rutiner og tilpasning av informasjonssystemer. Tjenesteyteren vil som et utgangpunkt selv kunne avgjøre hvordan skriftlige opplysninger formidles til kundene, og kostnader til å oppfylle disse pliktene vil derfor kunne variere ut fra tekniske løsninger og tjenesteyternes egne krav til brukeropplevelse for kundene. En enkel måte å oppfylle kravene på vil være å gi kunden et utkast til avtale med opplysninger som skal gis, med eventuelt standardisert gebyropplysningsskjema og kredittopplysningskjema som vedlegg.

38.6 Misligholdssanksjoner mv.

Når det gjelder lovforslagets regler om mislighold, viser departementet til at disse i stor grad bygger på gjeldende rett, og at lovforslaget som et utgangspunkt ikke innebærer at risiko fordeles på en annen måten enn i dag mellom kunden og tjenesteyteren, se nærmere omtale i punkt 22 til 24. Uten erstatningsregler ville den enkelte selv måtte bære risikoen for økonomisk skade som er forårsaket av andre, eventuelt forsikre seg mot denne risikoen. Erstatningsreglene angir hvem som til slutt har risikoen og må dekke tapet når det har oppstått en økonomisk skade. Reglene innebærer ikke i seg selv at kostnader oppstår. For samfunnet er det derfor i sum ingen større forskjell på om det er kunden eller banken som må bære et tap som er oppstått. Erstatningsreglene kan imidlertid bidra til at risiko fordeles optimalt, og at den som har de beste forutsetningene for å forebygge skadetilfellet, får et økonomisk insentiv til å forebygge, noe samfunnet som sådan er tjent med.

Finans Norge har uttalt i høringen at «[s]om følge av erstatnings- og søksmålsrisikoen vil sannsynligvis finansforetakene bli mer varsomme med å gi kreditt. Enkelte kredittverdige lånesøkere vil få avslag. Dette vil bidra til å redusere økonomisk vekst og velferd». Departementet utelukker ikke at enkelte kredittverdige søkere kan få avslag, men vil vise til at det vil være opp til tjenesteyteren å vurdere akseptabel risiko. Departementet er også av den oppfatning at det først og fremst vil være av positiv betydning for kundenes velferd og økonomi om man ikke får innvilget kreditt som det må antas at man ikke er i stand til å betjene.

Lovforslaget inneholder i § 3-8 en regulering av avvikling av avtaleforhold som følge av plikter tjenesteyteren er pålagt etter annet regelverk. Høringsuttalelsen fra Finans Norge tyder på at nettopp slike situasjoner er prosessdrivende og skaper unødige kostnader og usikkerhet i forholdet mellom tjenesteyteren og kundene. For både kundene og tjenesteyterne vil lovforslaget på dette punktet derfor innebære administrative forenklinger.

Også forslaget til ensartede regler om klagebehandling i § 3-53 vil kunne åpne for en større grad av standardisering av klagebehandlingen. Klare regler vil dessuten kunne gi kundene bedre forutsetninger for å nå frem med berettigede klager.

Lovforslaget endrer ikke Finanstilsynets tilsynskompetanse sammenlignet med gjeldende rett. Det vises i denne sammenhengen til Prop. 110 L (2017–2018) kapittel 9, hvor Finansdepartementet uttaler følgende om konsekvenser for Finanstilsynet som følge av gjennomføringen av det reviderte betalingstjenestedirektivet i norsk i rett:

«Finanstilsynet skal etter lovforslaget også føre tilsyn med tilbyderne. Avhengig av utbredelse vil det kunne føre til en økning i antall søknader som betalingsforetak mv. som Finanstilsynet må behandle, samt økt tilsynsansvar. I den grad aktørene som kommer til, ikke tidligere har vært underlagt Finanstilsynets regulering og tilsyn, må det også forventes at tilsynsarbeidet kan bli noe mer ressurskrevende i en innkjøringsperiode.

Departementet antar videre at det vil kunne være behov for at Finanstilsynets tilsyn med bankene i noen grad rettes inn mot etterlevelse av de plikter som følger av lovforslaget. Dette innebærer bl.a at det føres tilsyn med overholdelse av forpliktelser overfor de andre betalingstjenestetilbyderne til å gi tilgang til konto samt å føre tilsyn med at sikkerheten ved involvering av nye aktører er ivaretatt. Flere og nye aktører vil kunne øke kompleksiteten i betalingssystemet og medføre økt sårbarhet.»

Det legges videre til grunn at Forbrukertilsynets og Markedsrådets tilsynsvirksomhet kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

38.7 Kontoavtaler og betalingstjenester

Lovforslaget innebærer at det reviderte betalingstjenestedirektivet gjennomføres i en ny finansavtalelov. Enkelte av de privatrettslige bestemmelsene i direktivet er allerede gjennomført i norsk rett ved forskrift 18. februar 2019 nr. 135 om betalingstjenester, se punkt 32. Gjennomføringen av det reviderte betalingstjenestedirektivet i den nye finansavtaleloven innebærer derfor i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, og departementet legger til grunn at gjennomføringen av direktivets regler ikke innebærer økte administrative eller økonomiske kostnader for næringen. Det vises i denne sammenhengen til redegjørelsen i Prop. 110 L (2017–2018) kapittel 9, hvor det uttales følgende om kunder og tjenesteytere:

«Dersom kundene velger å bruke andre betalingstjenestetilbydere enn banken til å få utført betalinger i tråd med lovforslaget her, kan det bety at bankens kontakt med kundene blir svekket. Kunden vil i så fall forholde seg til tredjepartstilbyderen mens banken kun vil tilby kontohold og gjennomføre transaksjoner, uten å kommunisere med kunden gjennom sitt grensesnitt. Dette kan få konsekvenser for kundens lojalitet til banken og bruk av bankens tjenester for øvrig.

Samtidig har bankene tilsvarende mulighet til å opptre som tredjepartsaktør, med de samme rettighetene som øvrige betalingstjenestetilbydere til å få tilgang til kundenes kontoer hos andre banker og til å tilby betalingsfullmakttjeneste og/eller opplysningsfullmakttjeneste. Departementet antar at bankene også vil velge å utvikle nye og forbedrede betalingsløsninger for å unngå at egne kunder velger andre tilbydere og løsninger.

Lovforslaget, i likhet med PSD 2, legger videre opp til at betalingstjenestetilbydere kan gjennomføre betalingen som en direkte «konto-til-konto»-betaling fremfor å gjennomføre en betaling med kort eller kortinformasjon. Dette vil kunne ha konsekvenser for aktører som driver slike tjenester. En overgang til «konto-til-konto»-betalinger av vesentlig omfang vil kunne svekke inntektsgrunnlaget og driften til debetkortordninger innenfor EU/ EØS. Det vil også kunne bli endringer i bruk av fysiske kort ved grensekryssende betalinger på globalt nivå, mens en global overgang til «konto-til-konto»-betalinger synes i store trekk å ligge frem i tid. Utviklingen for øvrig går også i retning av at flere betalinger gjennomføres uten bruk av det fysiske debetkortet. Eksempler på dette er internetthandel eller bruk av mobilbaserte betalingsapplikasjoner. Kredittkortordninger antas i noe mindre grad å bli berørt av utviklingen, fordi kredittkortordninger har flere andre tilleggstjenester som gjør bruken attraktiv for kundene. Departementet antar derfor at konsekvensene av lovforslaget for kredittkortordninger er mindre enn for debetkortordninger.»

I punkt 26 foreslås en presisering av kundens rett til betalingskonto og betalingstjenester, som kan bidra til en avklaring av hvor langt en slik rett strekker seg. Lovforslaget sikrer videre at elektroniske betalingstransaksjoner i norske kroner gjennomføres samme virkedag i Norge. Det er likevel grunn til å anta at betalingstransaksjoner i norske kroner i et stadig større omfang vil gjennomføres øyeblikkelig i sanntid, jf. her høringsuttalelsen fra Norges Bank gjengitt i punkt 29.4. Betalinger i euro og grensekryssende transaksjoner innenfor EØS vil som et utgangspunkt gjennomføres én virkedag raskere enn i dag og innebære sparte kostnader for betaleren og betalingsmottakeren. For øvrig innebærer lovforslaget lavere egenandeler for kundene ved misbruk og uautoriserte betalingstransaksjoner, jf. her punkt 18.1.5. Kundens rettigheter ved reservasjon av beløp på betalingskonto styrkes. Dette innebærer samtidig en redusert grad av sikkerhet for betalingsmottakeren, som for eksempel kan være et hotell, et leiebilselskap e.l., se punkt 27.

Norges Bank anslår i sin rapport «Finansiell stabilitet 2019 Sårbarhet og risiko» punkt 1.2 at gjennomføringen av regler i det reviderte betalingstjenestedirektivet vil gi økte utsikter til konkurranse mellom tilbyderne:

«Den teknologiske og regulatoriske utviklingen åpner for at konkurransen kan endres gjennom inntreden av nye aktører som tilbyr tjenester på områder som er viktige for bankenes lønnsomhet.

[…]

Det reviderte betalingstjenestedirektivet (Payment Services Directive, PSD2) trådte i kraft i Norge 1. april i år. PSD2 kan gi kundene bedre og rimeligere banktjenester. Direktivet åpner for at tredjeparts aktører kan tilby kontoinformasjonstjenester og utføre betalinger på vegne av bankenes kunder. Tredjepartsaktørene kan enten være nye aktører eller banker som allerede opererer i markedet i dag. Det kan fremme nye tjenester som gjør det enklere å sammenlikne betingelser på banktjenester. Flere banker har for eksempel utviklet nettbanken sin slik at kundene kan få oversikt over alle sine konti i ulike banker i én bank.

Gjennom å legge til rette for bedre oversikt kan PSD2 bidra til å øke konkurransen om banktjenester og legge press på bankenes rentemarginer og provisjonsinntekter. Effektene på bankenes inntekter av PSD2 vil avhenge av deres tilpasning. Bankene kan styrke kundelojaliteten ved å endre sine tjenester slik at de blir mindre sårbare for økt konkurranse. Et eksempel på dette er kundeutbytte, der sparebanker betaler kundene et utbytte som avhenger av hvor store lån og/eller innskudd kundene har hatt gjennom det foregående året. Bankene kan også tilby kundene fordeler ved å kjøpe tjenester med bindingstid eller ved å kjøpe flere tjenester i samme bank.

Dersom lønnsomheten i det norske bankmarkedet fortsetter å være høyere enn utenlandske banker kan oppnå i sine hjemmemarkeder, kan utenlandske banker ønske å øke aktiviteten i det norske markedet. Økt konkurranse fra utenlandske banker kan legge press på rentemarginene og redusere lønnsomheten i det norske bankmarkedet. Utenlandskeide banker og utenlandske filialer har allerede en stor andel av utlånene i både person- og næringsmarkedet […].»

Gjennomføring av betalingskontodirektivet i norsk rett styrker dessuten forbrukernes tilgang til informasjon om gebyrer for betalingstjenester – både generelt før avtale inngås og i løpende kontoavtaler gjennom en årlig gebyroversikt. Hensikten er her å skape større konkurranse og et marked med lavere priser for forbrukerne. Dette oppnås også ved en videreføring av prissammenligningstjenesten Finansportalen.no. For å realisere denne målsetningen gir betalingskontodirektivet også en rett til bistand for å gjennomføre kontobytte, se punkt 33. Slike regler finnes allerede i det norske markedet i form av Finans Norges bransjeavtale. Etter lovforslaget vil kontobyttetjenester imidlertid bli tilgjengelige for alle forbrukerkunder og dessuten gi rett til bistand for en forbruker som ønsker å åpne betalingskonto i en annen EØS-stat. For norske betalingstjenesteytere kan dette innebære en sterkere konkurranse om kunder, men også større etterspørsel fra kunder i andre EØS-stater.

Det vises videre til reglene i § 4-46, som går ut på at det for konto som ikke brukes, ikke lenger skal stilles krav om varsel ved rekommandert brev. Etter det departementet har fått opplyst, brukes det i dag ikke ubetydelige summer på slike brev.

38.8 Kredittjenester, kausjons- og garantiforpliktelser

Et formål ved forslaget er en viss reduksjon i omsetningen av kreditt. Det er usikkert hvor stor reduksjon forslaget vil innebære. Redusert omsetning vil i noen grad kunne veies opp ved færre tapsbringende lån. Bakgrunnen for at departementet foreslår tiltak med et slikt siktemål fremkommer av Norges Banks rapport «Finansiell stabilitet 2019 Sårbarhet og risiko» punkt 1.2:

«Husholdningenes gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene. Det har bidratt til stadig høyere gjeldsbelastning […]. Gjeldsbelastningen viser nå tegn til å flate ut. Gjeldsveksten har de siste par årene kommet noe ned samtidig som veksten i husholdningenes disponible inntekter har økt. Det økte rentenivået og fortsatt moderat boligprisvekst vil dempe gjeldsveksten videre, se Pengepolitisk rapport 3/19.

De siste tilgjengelige dataene på individnivå viser en økning i andelen husholdninger med høy gjeldsgrad (gjeld over fem ganger bruttoinntekt) og lav betjenings evne (årlig margin under én månedsinntekt) fra 2016 til 2017 […]. Særlig blant førstegangskjøpere var det en stor andel som tok på seg gjeld tilsvarende en gjeldsgrad over fem i 2017 […]. Også husholdninger som ikke var aktive i boligmarkedet, økte gjeldsgraden. Flere av disse hadde et fall i inntekten. Andelen husholdninger med dårlig pantesikkerhet (netto gjeld høyere enn boligens markedsverdi) var om lag uendret. Tallene tyder på at antallet sårbare husholdninger økte fra 2016 til 2017. Siden da har vi sett en mer moderat vekst i kreditt- og boligpriser som kan tyde på at oppbyggingen av sårbarhet bremser opp.

Rentebelastningen, det vil si andelen av inntekten som går til å betjene renter på lån, er lav i et historisk perspektiv på grunn av lave utlånsrenter […]. Etter rentehevingene det siste året har rentebelastningen økt litt. Den høye gjeldsbelastningen gjør at renteøkninger nå gir større utslag i husholdningenes rentebelastning enn tidligere. Gjeldsbetjeningsgraden, det vil si andelen av inntekten som går til å betjene renter og normale avdrag på lån, er allerede høy og på samme nivå som før finanskrisen i 2008 og bankkrisen på begynnelsen av 1990-tallet. […].

Forbruksgjeld utgjør bare 3–4 prosent av husholdningenes samlede gjeld. Høye renter på slike lån bidrar til at rentebelastningen er høy for husholdninger med store forbrukslån. Misligholdet av forbrukslån er høyt og økende […]. Mer restriktiv utlånspraksis og redusert boligprisvekst kan føre til økt mislighold blant de som har behov for å refinansiere forbruksgjeld som forfaller. Informasjon fra de nye gjeldsregistrene viser at mange har litt forbruksgjeld, mens relativt få har store lån […]. Veksten i forbrukslån til norske husholdninger var lenge høy og tiltakende, men har avtatt siden toppen i 2016. Lavere vekst henger blant annet sammen med at myndighetene har innført flere tiltak for å regulere forbrukslån de siste årene. Forbrukslånsforskriften og gjeldsregistrene kan dempe veksten ytterligere.»

En utvidet angrerett for usikret kreditt til forbrukere, se punkt 19, ventes ikke å få større konsekvenser. Nye regler om betenkningstid ved boliglån og boligkausjon antas å innebære enkelte kostnader for tjenesteyterne ved omlegging av rutiner, men for øvrig ikke vesentlige kostnader. Det antas ellers at det ikke vil være attraktivt for finansnæringen å inngå avtale om valutalån med en forbruker fordi valutarisikoen i praksis skyves over på kredittyteren, se punkt 35.

Forslaget om ågerrenter i § 5-7 innebærer etter departementets syn ikke en innsnevring av tillatt pris og markedsatferd, men vil innebære en særskilt oppfordring for tilsynsmyndighetene til å vurdere slike forhold i sin tilsynsvirksomhet. Forslaget kan også gjøre det enklere for Finanstilsynet eller Forbrukertilsynet å føre tilsyn med slike avtalevilkår.

Forslaget om å forby koblingssalg av kreditt i § 5-8, som bygger på kravene i boliglåndirektivet, men foreslås å gjelde også for forbrukslån, vil innebære større konkurranse til fordel for kundene og mindre muligheter for tjenesteyterne til å låse kunden til andre produkter enn lånet.

En skjerpet forklaringsplikt for tjenesteyteren ved kreditt og kausjon i forbrukerforhold (se punkt 34) vil kunne innebære en omstilling til nye rutiner og programmering av digitale løsninger. For kundene vil forklaringsplikten trolig kunne gi en bedre forståelse av risikoen som er knyttet til kredittavtalen, og av avtalevilkårene. Dette kan igjen føre til færre tvister til fordel for både kredittytere og kundene.

Forslaget om at kredittyteren må foreta kredittvurdering av alle kunder i § 5-2, avviker neppe nevneverdig fra hva som må anses som forsvarlig praksis allerede i dag, og eventuelle merkostnader må eventuelt ses i sammenheng med redusert risiko for tap på utlån. Departementet legger til grunn at tjenesteytere allerede i dag utfører kredittvurdering også av næringsdrivende kunder, og at plikten ikke vil innebære noen større omlegging av praksis.

Departementet antar at det nevnte kravet til kredittvurdering og forslaget om en avslagsplikt i § 5-4 vil kunne innebære et redusert tilbud om kreditt til forbrukere som ikke vil kunne betjene gjelden. Departementet viser i den sammenhengen til følgende uttalelse fra Forbrukerombudet (nå Forbrukertilsynet) i høringen:

«Dårlig kredittvurdering og mangelfull rådgivning ved långivning til forbrukere har vært et viktig element i flere av de store økonomiske krisene man har hatt i relativt nær fortid. Den såkalte subprime-krisen i USA hadde sin rot i uansvarlig långivning i forbrukermarkedet og verdsettingen av disse lånene når de ble pakket og konvertert til verdipapirer. I bl.a. Irland og Spania mener mange at uansvarlig långivningspraksis fra bankene, både når det gjaldt forbrukere og boligutviklere, var sterkt medvirkende til boligboblene som sprakk og førte til store problemer for millioner av forbrukere.

Vårt naboland Danmark fikk i 2008 et markert fall i boligprisene. Fallet fikk ikke like vidtrekkende konsekvenser som i mange andre land, men det skapte forbrukerproblemer man bør høste erfaring av. Forut for prisfallet var det ikke uvanlig at unge forbrukere som skulle kjøpe sin første bolig fikk full lånefinansiering. Det ble også gitt lån ut over boligens verdi for å finansiere oppussing, møbler ol. Når boligverdien falt, havnet disse forbrukerne i en svært sårbar situasjon. Et salg ville ikke dekke gjelden, og hvis arbeidsløshet, skilsmisse, flytting eller lignende tvang frem et salg, ville dette derfor kunne føre til varige gjeldsproblemer. Disse forbrukerne var, og er delvis fremdeles, henvist til å «sitte rolig» og håpe på at prisene tar seg opp.

Uansvarlig utlånsvirksomhet har et stort skadepotensiale, og det finnes mange eksempler på at dette har ført til store kostnader både for enkeltforbrukere og samfunnet som helhet. Gjeldsnivået blant norske forbrukere er svært høyt og økende. De positive samfunnsøkonomiske virkningene av regler som sikrer en sunn utlånsvirksomhet, gode kredittvurderinger og tilpasset rådgivning kan neppe undervurderes.»

En redusert kredittomsetning som følge av nye regler om kredittavtaler og kausjon kan gi innvirkning på etterspørselen i boligmarkedet. Det er usikkert om lovforslaget vil føre til lavere prisvekst sammenlignet med reglene i gjeldende lov.

Dersom færre får gjeldsproblemer, vil dette innebære en mulighet for innsparing for det offentlige i forbindelse med gjeldsrådgivning, administrasjon av gjeldsordninger, færre saker om tvangsinndrivelse hos namsmyndighetene mv.

De foreslåtte reglene om samskyldnere i §§ 5-16 flg., som foreslås på oppfordring fra finansnæringen, innebærer en større grad av forutberegnelighet for forbrukere som har felles ansvar for gjeld. Likheten med reglene som gjelder for kausjon, innebærer videre at det ikke blir store forskjeller i reguleringen av samskyldnerens og kausjonistens stilling.