26 Kundens rett til kontoavtale og betalingstjenester

26.1 Direktivene

Betalingskontodirektivet artikkel 15 og 16 skal sikre at kredittinstitusjoner ikke utøver en diskriminerende handelspraksis overfor forbrukere som er lovlig bosatt i en EØS-stat, samt at forbrukere tilbys en betalingskonto med grunnleggende funksjoner på konkurransepregede vilkår. Retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal dessuten gjelde uavhengig av bosted. Medlemsstatene gis adgang til å velge om plikten til å tilby slike konti skal gjelde for alle kredittinstitusjoner på sitt territorium eller kun et tilstrekkelig antall slike institusjoner. Medlemsstatene skal imidlertid påse at betalingskonto med grunnleggende funksjoner ikke tilbys utelukkende av kredittinstitusjoner som tilbyr betalingskontoer som bare er tilgjengelige på internett. Betalingskontodirektivet regulerer ikke om foretak eller personer som ikke er forbrukere, skal ha en tilsvarende rett.

Retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal etter artikkel 16 nr. 2 gjelde alle forbrukere med lovlig opphold i EØS, også forbrukere som ikke har en fast bostedsadresse, og asylsøkere, herunder asylsøkere uten oppholdstillatelse som ikke kan utvises på grunn av rettslige eller faktiske omstendigheter. Retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal gjelde uavhengig av hvor i EØS den aktuelle forbrukeren er bosatt. Direktivet åpner likevel for at retten kan gjøres betinget av at kunden kan påvise en «reell interesse».

Betalingskontodirektivet artikkel 16 stiller videre krav om at retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner ikke er for tungt eller vanskelig tilgjengelig for forbrukeren. En forbruker skal få svar på sin søknad om åpning av betalingskonto innen ti virkedager. Retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner må heller ikke gjøres betinget av at kunden kjøper ytterligere tjenester eller andeler i kredittinstitusjonen, med mindre et slikt vilkår gjelder for alle kunder i den aktuelle kredittinstitusjonen, jf. artikkel 16 nr. 9.

Retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner gjelder likevel ikke ubetinget. For det første skal kunden avvises dersom det vil være i strid med hvitvaskingsdirektivet (direktiv 2005/60/EF) å åpne betalingskonto i forbrukerens navn. Medlemsstatene kan for det andre velge om de vil åpne for at en forespørsel kan avvises dersom forbrukeren på nærmere vilkår allerede har en betalingskonto hos en annen kredittinstitusjon som befinner seg på medlemsstatens territorium, jf. artikkel 16 nr. 5.

For det tredje kan medlemsstaten etter artikkel 16 nr. 6 begrense retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner på grunnlag av lovbestemmelser som har til formål å legge til rette for at forbrukere skal få gratis (kostnadsfri) tilgang til betalingskonto med grunnleggende funksjoner, eller for å unngå at forbrukere misbruker retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner.

Betalingstjenesteyteren skal som nevnt besvare forbrukerens forespørsel om betalingskonto med grunnleggende funksjoner innen ti virkedager. Dersom en søknad om betalingskonto med grunnleggende funksjoner avslås, skal tjenesteyteren umiddelbart og kostnadsfritt informere forbrukeren om avslaget og om begrunnelsen for avslaget. Plikten til å oppgi begrunnelsen for avslaget gjelder likevel ikke når det vil være i strid med reglene i hvitvaskingsdirektivet eller nasjonale sikkerhetshensyn mv., jf. artikkel 16 nr. 7. Ved avslag skal forbrukeren dessuten få informasjon om hvordan han eller hun kan gå frem for å klage på avslaget.

Etter artikkel 16 nr. 10 skal en medlemsstat anses for å oppfylle direktivets krav dersom det allerede eksisterer et rettslig rammeverk som på tilstrekkelig presis måte gir forbrukere tilsvarende rettigheter – forutsatt at rettighetene kan håndheves av domstolene.

Betalingskontodirektivet artikkel 17 spesifiserer nærmere hva som utgjør en betalingskonto med grunnleggende funksjoner. Grunnleggende funksjoner vil si tjenester som gjør det mulig å åpne, forvalte og avslutte en betalingskonto. Videre omfattes innskudd og uttak av kontanter. Kontantuttak skal kunne foretas i skranke i tjenesteyterens åpningstid og i minibanker utenom åpningstidene hvor som helst innenfor EØS. Grunnleggende funksjoner omfatter videre direktebelastninger (direktedebitering) av betalingskontoen, betalingstransaksjoner utført ved bruk av betalingskort, inkludert internettbaserte kortbetalinger, kontobetalinger (kredittransaksjoner), herunder faste betalingsoppdrag, både i skranke og ved bruk av internettbaserte løsninger som tilbys av tjenesteyteren.

Forbrukeren skal kunne forvalte og iverksette betalingstransaksjoner fra en betalingskonto med grunnleggende funksjoner i tjenesteyters forretningslokaler og ved bruk av internettbaserte løsninger der slike løsninger er tilgjengelige, jf. artikkel 17 nr. 7. Medlemsstatene kan på nærmere vilkår tillate at tjenesteyteren etter forespørsel fra forbrukeren tilbyr brukskontokreditt, innenfor rammene av forbrukerkredittdirektivet.

Tjenesteyteren er etter betalingskontodirektivet artikkel 17 nr. 1 forpliktet til å tilby betalingskonto med grunnleggende funksjoner bare i den utstrekning tjenestene ikke tilbys forbrukere gjennom eksisterende betalingstjenesteprodukter.

Etter artikkel 17 nr. 2 kan medlemsstatene på nærmere vilkår velge å innføre krav om ytterligere tjenester som skal regnes som «grunnleggende funksjoner». Medlemsstatene skal etter artikkel 17 nr. 3 påse at en betalingskonto med grunnleggende funksjoner tilbys ført i medlemsstatens nasjonale valuta. Det må etter artikkel 17 nr. 4 ikke innføres restriksjoner på antall transaksjoner for betalingskontoen, så lenge transaksjonen utgjør en grunnleggende funksjon. Med unntak av transaksjoner som utføres ved bruk av kredittkort, skal bruk av grunnleggende funksjoner være gratis (kostnadsfri) for forbrukeren, alternativt mot et rimelig gebyr. Medlemsstatene kan på nærmere vilkår velge å fastsette et minste antall transaksjoner som skal være kostnadsfrie eller underlagt et rimelig gebyr, det vil si at tjenesteyteren i så fall skal kunne kreve et høyere gebyr for transaksjoner som går ut over et nasjonalt fastsatt minsteantall, jf. artikkel 17 nr. 6.

Betalingskontodirektivet artikkel 18 nr. 1 gir nærmere regler som skal sikre at en forbruker kan inngå avtale om betalingskonto med grunnleggende funksjoner uten kostnad eller kun mot et rimelig gebyr. Videre skal eventuelle gebyr som kreves av kunden for brudd på avtalevilkår, være «rimelige», jf. artikkel 18 nr. 3. Ved avgjørelsen av hva som anses for å være «rimelig» gebyr, skal det etter artikkel 18 nr. 3 legges vekt på nasjonalt inntektsnivå og gjennomsnittlig pris for tjenestene i markedet. Artikkel 18 nr. 4 tillater at medlemsstatene stiller ulike krav til prissetting av tjenester for forbrukere generelt og til prissetting overfor sårbare forbrukere spesielt. Det siste alternativet skal sikre fordelaktig prissetting for sårbare forbrukere som ikke benytter banktjenester i dag.

26.2 Gjeldende rett

Etter finansavtaleloven § 14 kan institusjonen ikke uten «saklig grunn» avslå «å ta imot innskudd eller utføre betalingstjenester» på «vanlige vilkår». Etter paragrafens annet ledd skal kunden underrettes uten ugrunnet opphold om et eventuelt avslag når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. En underretning om avslag skal inneholde opplysninger om utenrettslige tvisteløsningsordninger. Finansavtaleloven § 14 skiller ikke mellom forbrukere og andre kunder.

26.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det drøftet om betalingskontodirektivet krever at «betalingskonto med grunnleggende funksjoner» skal være en særskilt kontotype, eller om det er tilstrekkelig at forbrukere har rett til en betalingskonto med egenskaper som nevnt i artikkel 17. Det ble vist til at dette blant annet kan ha betydning for om direktivforpliktelsene må gjennomføres ved nye bestemmelser, eller om det vil være tilstrekkelig med justeringer av gjeldende § 14. Det ble uttalt at det i hvert fall foreløpig syntes å være mest nærliggende å tolke direktivet slik at det ikke krever at betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal være en særskilt kontotype:

«Direktivet gir ingen klar veiledning. Enkelte direktivbestemmelser forutsetter riktignok at betalingskontoer med grunnleggende funksjoner skal kunne holdes atskilt fra betalingskontoer som også har andre funksjoner. Blant annet krever artikkel 27 nr. 1 bokstav d at EU-kommisjonen informeres om hvor mange betalingskontoer med grunnleggende funksjoner som har blitt opprettet. Dette kan tyde på at betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal være en særskilt produktkategori. Departementet antar imidlertid at det lar seg gjøre å holde oversikt over hvor mange betalingskontoer som utelukkende har grunnleggende funksjoner, selv om dette ikke anses som en egen kontotype. Artikkel 27 nr. 1 avgjør derfor neppe spørsmålet.

Formålet med direktivet er å sikre forbrukere adgang til en rekke grunnleggende betalingstjenester. Dette formålet kan i og for seg realiseres uten at «grunnleggende betalingskonto» må anses som en særskilt produktkategori.

Tolkningsspørsmålet har vært diskutert på et møte med EU-kommisjonen om gjennomføring av betalingskontodirektivet. Kommisjonens representanter viste til at det er EU-domstolens oppgave å tolke direktivet, og unnlot dermed å ta standpunkt til problemstillingen.

I det danske lovforslaget er «basal betalingskonto» angitt som en egen produktkategori. Det fremgår imidlertid ikke av forarbeidene om dette er et resultat av Danmarks forståelse av direktivforpliktelsene eller ikke. I den svenske utredningen er det lagt til grunn at direktivet ikke krever at betalingskonto med grunnleggende funksjoner skal være en «särskild kontotyp». Departementet antar foreløpig det er mest nærliggende å tolke direktivet på samme måte.»

På denne bakgrunn ble det vurdert om betalingstjenesteytere bør pålegges å tilby betalingskonto med grunnleggende funksjoner som et eget produkt:

«Ved å anse betalingskonto med grunnleggende funksjoner som et eget produkt vil det være tydelig for kundene hvilke tjenester som tilbys, og til hvilken pris. En annen fordel er at det vil være enklere for tjenesteyterne og for staten å holde oversikt over hvor mange slike kontoer som er opprettet, slik at forpliktelsene etter artikkel 27 nr. 1 bokstav d kan oppfylles.

På den annen side vil det kunne oppleves mer stigmatiserende for kundene å be om en «grunnleggende betalingskonto» dersom dette utpekes som et særskilt produkt rettet mot ressurssvake forbrukere. Det er dessuten en viss fare for at det vil bli et marginalt produkt, som ikke endrer seg i takt med utviklingen av nye betalingstjenester.»

Lovforslaget gikk ut på at retten til grunnleggende betalingstjenester gjennomføres i norsk rett ved å bygge på gjeldende § 14. Det ble likevel foreslått at retten til konto med grunnleggende betalingstjenester skulle fremgå direkte av lovteksten. Hvilke betalingstjenester som skal regnes som grunnleggende, skulle etter forslaget reguleres nærmere i forskrift, men likevel slik at de antatt viktigste tjenestetypene ble beskrevet i lovteksten. Det ble vist til at ved å overlate reguleringen for øvrig til forskrift vil det være enklere å gjøre tilpasninger, for eksempel hvis det utvikles nye betalingstjenester som bør omfattes av kontraheringsplikten fordi de anses grunnleggende, jf. artikkel 17 nr. 2 i direktivet. Det ble også foreslått å utnytte muligheten etter artikkel 17 nr. 2 til å pålegge tjenesteyteren å tilby andre typer betalingstjenester som er i vanlig bruk nasjonalt. For øvrig uttales det i høringsnotatet:

«Det er et siktemål at «grunnleggende betalingstjenester» forstås i samsvar med utviklingen i markedet, og det er ønskelig at kunder som et utgangspunkt tilbys betalingstjenester som tjenesteyteren for øvrig tilbyr sin kundekrets for utføring av allmenne og dagligdagse tjenester. Det foreslås derfor at det i forskrift angis hva som «blant annet» skal anses som grunnleggende betalingstjenester, uten at listen anses uttømmende. Hensikten med dette er å sikre at kundene kan benytte nye betalingstjenester som tilbys i markedet. Det kan være grunn til å understreke at «grunnleggende betalingstjenester» ikke omfatter kredittrelaterte ytelser. Når det gjelder vilkåret etter artikkel 17 nr. 1 om at plikten til å tilby tjenestene bare gjelder så langt disse allerede tilbys til andre kunder, foreslås det ikke å ta med denne begrensingen eksplisitt. Forslaget bygger på at en slik begrensing heller anses som «saklig grunn» til å avvise en kunde.

Direktivet krever at det gjøres klart for forbrukeren at kjøp av tilleggstjenester ikke er en forutsetning for å få tilgang til en konto med grunnleggende funksjoner, se artikkel 20 nr. 2. Dette er i samsvar med finansforetaksloven § 16-8 første ledd, som pålegger finansforetak å opplyse om tjenester som inngår i en produktpakke, tilbys enkeltvis. Ytterligere regulering av dette spørsmålet synes ikke å være nødvendig.»

Når det gjelder grunnlagene for å kunne avvise en kunde som ønsker å åpne en konto med grunnleggende funksjoner, heter det i høringsnotatet:

«Finansavtaleloven § 14 er videreført i § 33 i lovforslaget. Departement antar at avvisningsgrunnene etter nåværende § 14 første ledd er forenlig med direktivet. Det fremgår imidlertid ikke av lovteksten hvilke forhold som kan gi grunnlag for avvisning. Det kan imidlertid være hensiktsmessig om det mest praktiske tilfellet angis i bestemmelsen, slik at lovteksten gir mer veiledning. Det foreslås derfor presisert at retten til grunnleggende betalingstjenester ikke gjelder dersom betalingstjenesteyteren er pålagt å avvise kunden etter hvitvaskingsloven. […] Det vises til NOU 2016: 27 punkt 5.2.4.3 for en nærmere redegjørelse for forholdet mellom hvitvaskingslovens legitimasjonskrav og finansavtaleloven § 14.»

Det ble ikke foreslått en rett for betalingstjenesteyteren til å avvise kunder som allerede har en konto med grunnleggende funksjoner i Norge, slik artikkel 17 nr. 5 åpner for. Det ble i den forbindelse vist til forslaget om at betalingstjenesteyteren skal ha rett til å tilby grunnleggende betalingstjenester på betingelser som gir dekning for omkostningene, og at behovet for å avvise kunder som allerede har en konto andre steder, derfor ville være begrenset. Videre ble det vist til at hensynet til like konkurransevilkår taler mot å gi betalingstjenesteyteren en slik avvisningsmulighet.

Det ble ikke foreslått at retten til konto med grunnleggende funksjoner skal være betinget av at kunden kan påvise en «reell interesse» i dette (jf. artikkel 16 nr. 2):

«I direktivfortalen punkt 37 er det presisert at fysisk tilstedeværelse ikke skal være en forutsetning for å ha en «reell interesse». Utover dette gir direktivet ingen eksempler på typetilfeller som er ment å omfattes av uttrykket. Men departementet antar at en slik avvisningsmulighet først og fremst vil være aktuell for personer som verken bor eller oppholder seg i Norge.

Det danske lovforslaget gir mulighet for å avvise på dette grunnlaget. Her er det samtidig understreket at forbrukere med fast opphold i Danmark alltid vil ha reell interesse i åpne en betalingskonto. Forbrukere med bopel utenfor Danmark vil også ha en slik reell interesse hvis vedkommende planlegger å flytte til landet eller eier fast eiendom der. I den svenske utredningen er det ikke foreslått å gi tjenesteyterne rett til å avvise forbrukere uten reell interesse, fordi kriteriet ble ansett for å være for vagt og skjønnsmessig.

Behovet for en å avvise kunder uten reell interesse er uklart. Departementet er ikke kjent med at kunder har blitt avvist på dette grunnlaget. For øvrig vil hvitvaskingslovens regler om kundekontroll og fremleggelse av legitimasjonsdokumenter trolig utgjøre et visst hinder mot useriøse søknader.

Videre er uttrykket «reell interesse» et vagt vurderingskriterium, som kan gjøre det utfordrende å sikre konsekvent praktisering blant de ulike tjenesteyterne. Departementet foreslår derfor i utgangspunktet at betalingstjenesteytere ikke gis rett til å avvise kunder som ikke kan påvise en reell interesse i å etablere kontoforhold, men ber om synspunkter fra høringsinstansene.»

Når det gjelder hvem som bør ha rett til konto med grunnleggende funksjoner, heter det:

«Etter det departementet kan se, er finansavtaleloven § 14 i samsvar med direktivets krav om hvem som skal ha tilgang til en konto med grunnleggende funksjoner. Riktignok vil personer som nevnt i artikkel 16 nr. 2 kunne nektes å opprette konto dersom vedkommende mangler identitetspapirer som oppfyller legitimasjonskravene etter hvitvaskingsloven. Men dette er i samsvar med direktivets artikkel 16 nr. 4, som krever at forbrukere avvises dersom dette er påkrevd for å overholde forpliktelsene etter hvitvaskingsregelverket.

Direktivet krever at grunnleggende betalingskontotjenester skal tilbys forbrukere i EU. Lovforslagene i Danmark og Sverige er avgrenset til EØS-området og til forbrukerforhold. Departementet er i tvil om det er grunn til å avgrense de norske reglene tilsvarende. Det vises til at den nåværende kontraheringsplikten etter finansavtaleloven § 14 gjelder overfor enhver «kunde». Dette er videreført i lovforslaget § 33.»

Når det gjelder hvem som bør ha plikt til å tilby betalingskonto med grunnleggende funksjoner, ble det ikke foreslått å begrense bestemmelsen til bestemte tilbydere. Det ble uttalt at for å sikre at alle forbrukere har tilgang til grunnleggende betalingstjenester, vil det være et hensyn at slike tjenester tilbys av så mange betalingstjenesteytere som mulig. Videre ble det vist til at hensynet til å unngå konkurransevridning taler mot å la kontraheringsplikten gjelde bestemte betalingstjenesteytere.

Det ble foreslått at tjenestene skal tilbys uten kostnad eller mot et «rimelig gebyr». Det ble også foreslått en forskriftshjemmel som kan benyttes til å regulere prisnivået for grunnleggende betalingstjenester, selv om det ble antatt at det ikke er aktuelt å benytte denne forskriftshjemmelen slik markedssituasjonen er i dag. Det uttales følgende om denne delen av forslaget:

«Etter det departementet kjenner til, tilbyr tjenesteyterne i dag konto med debetkort mot årsgebyr i størrelsesorden 0 til 350 kroner. Departementet mener årsgebyrer i dette intervallet ligger innenfor det som anses som rimelig, tatt i betraktning det høye inntektsnivået i Norge. At markedsregulering i seg selv har gitt rimelige årsgebyrer, kan tilsi at behovet for prisregulerende lovgivning er begrenset.

Uten lovregulering er det likevel ingen garanti for at gebyrene vil holde seg på et rimelig nivå i fremtiden. Et av hovedformålene med direktivet er dessuten å sikre at også kommersielt mindre attraktive kunder får tilgang til en betalingskonto til en rimelig kostnad. I dag er det riktignok ikke et problem at tjenesteyter setter sine alminnelige priser høyt for å unngå kunder de ikke ønsker forretningsforbindelse med. Risikoen for at dette vil kunne skje i fremtiden, er likevel ikke noe man helt kan se bort ifra. Etter departementets syn er det behov for en viss prisregulering. Dette er også best i samsvar med artikkel 16 nr. 10, som krever at retten til grunnleggende betalingstjenester skal være angitt tilstrekkelig klart og presist.

Gebyrnivået kan reguleres på ulike måter. En mulighet er å gi en skjønnsmessig regel som forbyr gebyrer utover det som anses rimelig. En annen mulighet kan være å gi Finanstilsynet myndighet til å fastsette en øvre grense for gebyrer i absolutte tall, eventuelt lovfeste en slik grense. I Danmark er det foreslått en lignende ordning for det som omtales som en «§ 20-konto». Etter det danske forslaget skal det fremgå av loven at gebyrer knyttet til en slik konto ikke kan overstige 180 danske kroner. Grensen skal justeres i samsvar med konsumprisindeksen.

Utgangspunktet er avtalefrihet, og det synes ikke å være behov for å gjøre innhugg i dette prinsippet gjennom prisregulering. En skjønnsmessig regel kan derfor være hensiktsmessig.

[…]

Ved vurderingen av hva som er et rimelig gebyr, skal det som nevnt tas hensyn til inntektsnivået i Norge og de gjennomsnittlige gebyrene som norske betalingstjenesteytere krever, jf. direktivets artikkel 18 nr. 3. Det er også relevant å ta i betraktning betalingstjenesteyternes direkte og indirekte omkostninger, samt deres mulighet til å få en rimelig fortjeneste. I lovforslaget er prisreguleringen begrenset til forbrukerforhold.

Et særlig spørsmål er om enkelte forbrukere bør ha rett til grunnleggende betalingstjenester vederlagsfritt eller på spesielt gunstige vilkår. Kun et fåtall av EØS-medlemsstatene har gitt forbrukere en slik rett.

Så lenge betalingstjenesteyterne bare kan kreve «rimelige» gebyrer, er det vanskelig å se at selv svakerestilte grupper i Norge har behov for vederlagsfri tilgang til betalingstjenester. Samtidig kan det være rimelig at tjenesteytere som tilbyr betalingstjenester, kan få dekket sine kostnader, samt oppnå en viss fortjeneste. Det foreslås på denne bakgrunn ikke at enkelte forbrukere skal ha rett til grunnleggende betalingstjenester uten å måtte betale for tjenesten. Departementet bemerker for øvrig at det kan synes ressurskrevende å identifisere hvilke forbrukere som eventuelt skulle ha rett til vederlagsfri betalingskonto.»

Det ble ikke foreslått et minimumsantall av transaksjoner som forbrukerne skal ha tilgang til mot et rimelig gebyr, jf. artikkel 17 nr. 6. Det ble vist til at det ikke synes å være utbredt i det norske markedet å ha restriksjoner på transaksjoner på betalingskontoer – med unntak for såkalte høyrentekontoer.

26.4 Høringsinstansenes synspunkter

Forbrukerrådet gir uttrykk for støtte til høringsnotatets forslag:

«Forbrukerrådet slutter seg til departementets vurderinger om at alle skal ha tilgang til grunnleggende betalingstjenester, herunder at alle skal kunne betale regninger og motta lønn eller sosiale ytelser.

Betalingskontodirektivet innebærer bestemmelser som skal sikre en sosialt inkluderende økonomi, herunder at alle forbrukere skal ha tilgang til en konto med grunnleggende funksjoner som gjør det mulig å sette inn midler, ta ut kontanter og utføre betalingstransaksjoner. Dette vil være av stor betydning for mange mennesker, herunder ulike grupper av immigranter, asylsøkere samt forbrukere uten fast bopelsadresse. I lys av den økonomiske situasjon som det må antas at mange i målgruppen vil befinne seg i, støtter Forbrukerrådet departementets forslag om at den typen grunnleggende kontotjenester det her er snakk om må tilbys enten uten kostnad eller mot et rimelig gebyr.

Forbrukerrådet støtter samtidig begrensningen i direktivet (artikkel 16 nr. 4) om at søknad om betalingskonto skal avslås hvis åpning av en slik konto vil føre til brudd på reglene om forebyggelse av hvitvasking og/eller terrorfinansiering.»

Forslaget støttes også av Gjeldsoffer-Alliansen, som uttaler:

«Vi har sett en del tilfeller der banker har nektet nye kunder å opprette konto, med begrunnelse at vedkommende f.eks. har betalings- anmerkning. Uten en bankkonto blir det svært vanskelig å leve et normalt liv i vårt moderne samfunn. Det er ytterst få «hvite» arbeidsgivere som utbetaler lønn kontant.»

Forbrukerombudet er blant annet opptatt av vilkårene for tjenestene:

«Bestemmelsen gjelder retten til kontoavtaler og betalingstjenester. Det fremgår av PAD artikkel 20 nr. 2 at kjøp av tilleggstjenester ikke er en forutsetning for å få tilgang til konto med grunnleggende funksjoner. Bestemmelsen har til formål å sikre en sosialt inkluderende økonomi ved å tilby alle forbrukere tilgang til en konto med grunnleggende funksjoner. Forbrukerombudet mener derfor at det er hensiktsmessig og forutberegnelig for forbrukeren, at det presiseres i lovteksten at kjøp av tilleggstjenester ikke kan være en forutsetning for å få tilgang til konto med grunnleggende funksjoner.

[…]

Når det gjelder regulering av kostnader for konto med grunnleggende funksjoner, anser Forbrukerombudet etter noe tvil, at en skjønnsmessig regel formulert som «et rimelig gebyr», gir en tilstrekkelig regulering av gebyrnivået. Vi støtter også at det inntas en forskriftshjemmel i tilfelle det er behov for en nærmere regulering av nivået i fremtiden. All den tid regelen fungerer i praksis, og det er mulig å inngå kontoavtaler i Norge med lave omkostninger, ser vi heller ikke et behov for å innta en bestemmelse om at visse grupper skal tilbys tjenestene vederlagsfritt.»

Finans Norge er enig i forslaget om at konto med grunnleggende funksjoner ikke skal være en egen produktkategori. Finans Norge mener videre at forutsetningen om at plikten til å tilby tjenester kun gjelder så langt disse allerede tilbys til andre kunder, bør fremgå av lovteksten. Det uttales samtidig at det er viktig for bankene at dette minimumstilbudet ikke utvides på en måte som medfører større risiko enn i dag. Videre uttaler Finans Norge følgende om hva slags type kontoer som omfattes av bestemmelsen:

«Det må være klart at det bare er betalingskonto med funksjoner for kontohavers eget bruk, og ikke andres bruk, som omfattes av kravet; ei heller andre typer kontoer eller produkter som innebærer kreditt-, valuta- eller oppgjørsrisiko. Vi oppfatter videre hensikten med PAD å være at forbrukere har krav på en betalingskonto som det kan knyttes betalingstjenester til, og ikke betalingstjenester uten konto.»

Finans Norge mener at plikten til å tilby grunnleggende betalingstjenester bør begrenses til forbrukere, og uttaler:

«Spørsmålet om kontraheringsplikt har en viktig side til bankenes plikter i hvitvaskingslovgivningen, særlig reglene om kundekontroll ved etablering av kundeforhold. Hensynet til effektiv etterlevelse av hvitvaskingsreglene tilsier at kontraheringsplikten må avgrenses. Det er etter vårt syn nødvendig at pliktene blir balansert på en slik måte at næringen trygt kan overholde hvitvaskingslovgivningen uten at det blir for byrdefullt med hensyn til kundekontrolltiltak og ekstra oppfølging så vel ved etablering som underveis i kundeforholdet. Vi peker på at reglene om kundekontroll til dels er skjønnsmessige og basert på risikobasert tilnærming, samtidig som det gjelder en plikt til å avvise kunder dersom slik kontroll ikke kan gjennomføres.

Formålet med PAD er å sikre forbrukerne adgang til en rekke grunnleggende betalingstjenester. Finans Norge mener at dette hensynet må tillegges avgjørende vekt i utformingen av denne bestemmelsen.

[…]

Verken i Sverige eller i Danmark er det innført kontraheringsplikt for næringskunder. Banker i Norge bør stilles i samme posisjon som banker i andre nordiske land med hensyn til hvilke næringskunder banken har plikt til å etablere kundeforhold med. Dette er særlig aktuelt i lys av at kravene til banker og andre rapporteringspliktiges kundekontrolltiltak er skjerpet betydelig de senere årene. Både myndighetene og næringen selv har prioritert hvitvaskingsreglene gradvis høyere. Dette har medført at kundeetableringsprosessen legger beslag på stadig større ressurser og utgjør en betydelig kostnad.

Næringskundeforhold innebærer ofte mer komplekse produkter, grensekryssende transaksjoner og større risiko, herunder risiko for hvitvasking.

Subsidiært mener vi det må være en lavere terskel for å avvise næringskunder, spesielt der bankene har behov for å ta hensyn til skjønnsmessige vurderinger som kontroll med hvitvaskingsrisiko, omdømmekonsekvenser og byrdefulle oppfølgningskonsekvenser.»

Finans Norge uttaler følgende når det gjelder det gjelder avvisningsgrunnlag:

«Departementet foreslår å videreføre finansavtaleloven § 14 i lovforslaget § 33, og viser til at avvisningsgrunnene etter nåværende § 14 første ledd er forenlig med direktivet. Finans Norge støtter at de hensyn som i dag anses legitime etter § 14, jf. «kriteriet om saklig grunn», videreføres, og vi viser her til NOU 1994:19 og etterfølgende rettspraksis og praksis fra Finansklagenemnda.

Imidlertid mener vi at PAD’s muligheter til nasjonale valg i større grad må brukes, slik som for eksempel også dansk lovgiver har gjort. Det må gjøres unntak fra plikten der kunden ikke har «reell interesse» i konto, jf. PAD art. 16 nr. 2. Noe nærmere hva som ligger i «reell interesse» er det etter vårt syn ikke grunn til å presisere i lovteksten, ettersom «reell interesse» må bety et slikt grunnleggende behov som PAD begrunner retten med (konto til å motta lønn, sosiale ytelser etc. og betalinger til og fra tredjemenn).

«Reell interesse» må også sees i sammenheng med at PAD begrenser plikten til å yte tjenester til tilfelle der forbrukeren har en viss tilstedeværelse og for kunder med lovlig opphold i EØS. Departementet viser til at det er tvil om det er nødvendig med den sistnevnte avgrensningen i Norge. Finans Norge mener det er viktig å avgrense retten til personer med lovlig opphold i EØS, slik det er gjort i Danmark og Sverige.

Når det gjelder tilfeller der kundens behov er dekket av en annen kontotilbyder i den aktuelle medlemsstaten, er vi enig med departementet i at dette i seg selv ikke skal være en avvisningsgrunn.»

Finans Norge har også noen merknader til den tekniske utformingen av lovteksten. Blant annet gis det uttrykk for at alle vilkår for rett til konto og unntak må fremgå i lovteksten.

Hovedorganisasjonen Virke uttaler at «kontraheringsplikten [bør] begrenses til å gjelde for forbrukere i EØS, i likhet med det som er gjort i Sverige og Danmark. Kravet om å tilby grunnleggende betalingstjenester må begrenses til personer med lovlig opphold i EØS – som kan vise en «reell interesse» slik PAD åpner for. Dette vil ha en side til overholdelse av hvitvaskingslovgivningen».

Skattedirektoratet er enig i presiseringen om at en kunde kan avvises med hjemmel i hvitvaskingsloven eller annen lov eller regler gitt med hjemmel i lov som gir pålegg om å avvise kunden, og viser i den forbindelse blant annet til skatteforvaltningsloven § 7-3 tredje ledd.

Barne- og likestillingsdepartementet antar at det ikke er hensiktsmessig å etablere grunnleggende konto som en egen produktkategori rettet mot ressurssvake forbrukere, og uttaler at «[d]ette kan lett bli oppfattet som stigmatiserende slik at de aktuelle kundene også i andre sammenhenger blir oppfattet som «annenrangs» eller «tvilsomme» kunder». Det vises videre til at slike konti da også kan bli hengende etter i utviklingen av nye typer banktjenester. Videre uttaler Barne- og likestillingsdepartementet at det ikke synes hensiktsmessig at kunder skal kunne avvises fordi det ikke kan påvises noen reell interesse i å opprette konto, da en slik bestemmelse vil være vanskelig å praktisere og tolkningen kan bli ulik mellom finansforetakene. Det vises dessuten til at det neppe vil være mange tilfeller hvor en kunde ønsker å opprette bankkonto uten at det kan påvises noen fornuftig grunn til det. Videre mener Barne- og likestillingsdepartementet at plikten til å tilby grunnleggende banktjenester ikke bør være begrenset til særskilte tilbydere, og det uttales at det heller ikke synes å være noen gode grunner til at plikten bare skal gjelde forbrukere, eller bare innenfor EØS-området.

Advokatforeningen antar det ikke er nødvendig at grunnleggende konto skal være en egen produktkategori. Videre antas det at det bør inntas et unntak i loven for begrensede betalingskort, da Advokatforeningen ikke kan se «at høringsnotatet identifiserer hensyn som tilsier at unntaket ikke bør implementeres».

Jussbuss er opptatt av personer uten id-papirer og deres mulighet til å skaffe seg konto:

«Departementet foreslår å videreføre dagens rettstilstand som gir institusjonene en plikt til å opprette konto med enhver kunde, med mindre det er saklig grunn til avvisning. Dette kan for eksempel være dersom vedkommende mangler identitetspapirer som oppfyller legitimasjonskravene etter hvitvaskingsloven.

Jussbuss mener det bør gjøres eksplisitt unntak fra adgangen til avvisning for kunder som ikke har mulighet til å skaffe identitetspapirer, som oppfyller legitimasjonskravene. Eventuelt bør regjeringen foreta andre tiltak som sikrer adgang til grunnleggende bankfunksjoner for denne gruppen.

Dette er personer som har blitt trodd av norske myndigheter, og dermed fått tillatelse til å bo i Norge på ubestemt tid. Et fåtall har likevel ikke klart å legge frem tilstrekkelig dokumentasjon til å sannsynliggjøre sin identitet, som fører til at de hverken kan legitimere seg med dokumenter fra hjemlandets myndigheter eller papirer fra norske myndigheter.

Personene er likevel i en posisjon hvor de skal fortsette å bo i Norge, siden det ikke er trygt å vende tilbake til hjemlandet. Gruppen faller utenfor det norske samfunnet. De kan ikke åpne bankkonto, benytte seg av nettbank, sliter med å benytte seg av offentlige tjenester og har vanskelig for å kunne delta i arbeidslivet.

Problemet er belyst i en sak som var oppe for Høyesterett høsten 2017 om reisebevis til flyktninger. Et reisebevis regnes som et identitetspapir som kan brukes for å legitimere seg ved blant annet opprettelse av bankkonto. Enkelte flyktninger har ikke rett til reisebevis på grunn av tvil om identitet, særlig begrunnet med at de kan bruke dokumentet til å reise til andre land.

For denne gruppen, som utgjør en helt klar minoritet av alle flyktninger som kommer til Norge, er avslaget på reisebevis kritisk.»

Bitmynt AS/Sunde Bitmynthandel tar i sin høringsuttalelse opp problemer knyttet til etablering av kundeforhold:

«For miljøet som handler i bitcoin, har det blitt livsviktig å sikre kontraheringsplikten alle andre sektorer tar for gitt. En frykt har spredd seg i miljøet for at grunnleggende misforståelser rundt bitcoin har festet seg hos beslutningstakere i departement, tilsyn og politisk ledelse. Situasjonen er alvorlig ettersom forutsetningene for en vellykket utrulling av PSD2 er økt konkurranse og innovasjon til beste for forbrukere og marked.

Høringsuttalelsen skrives i tid samtidig med en eksponentiell digital utvikling. Disruptiv innovasjon globalt og i Norge får behørig omtale i landets aviser med uttalelser fra en rekke forståsegpåere og synsere, der mulighetene for feilslutninger rundt teknologien er stor.

Dessuten ønsker kryptofinansmiljøet å se forventningene til Finansavtaleloven sammen med for oss relevante og viktige rammebetingelser, som for eksempel Hvitvaskingsloven der det er viktig at loven åpner for en bred forståelse for ansvaret for overvåkning og rapportering. Opplysningsplikten bør være slik at rapportering av hvitvasking gjøres mest mulig optimalt og er transparent for alle parter.»

26.5 Departementets vurdering

Bestemmelsen i høringsnotatet var utformet som en rett for kunden til kontoavtale og grunnleggende betalingstjenester. § 14 i gjeldende lov er på sin side formulert negativt: «Institusjonen kan ikke uten saklig grunn avslå å ta imot innskudd eller utføre betalingstjenester på vanlige vilkår.»

Mens nåværende § 14 gjelder innskudd og betalingstjenester generelt, er retten etter betalingskontodirektivet snevrere. Alternativet «ta imot innskudd» etter gjeldende lov vil i praksis si å inngå kontoavtale slik at innskuddet plasseres på en konto. Betalingskontodirektivets regler om rett til betalingskonto med grunnleggende funksjoner gjelder bare for forbrukere, og retten er begrenset til «betalingskonto» og til «grunnleggende funksjoner» knyttet til en betalingskonto.

Etter departementets syn gir gjeldende § 14 forbrukere i Norge en rett til betalingskonto med slike funksjoner som følger av betalingskontodirektivet. Bestemmelsen sikrer dessuten en rett til kontoavtale og betalingstjenester som går lenger enn det som følger av direktivet, siden norsk rett ikke er begrenset til enkelte kundegrupper, kontotyper eller former for betalingstjenester eller funksjoner knyttet til kundeforholdet. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som viderefører saklighetskravet i gjeldende § 14 første ledd, jf. § 4-1 første ledd i lovforslaget.

Betalingskontodirektivet inneholder enkelte bestemmelser om vilkår knyttet til en forbrukers rett til betalingskonto. I det følgende vurderes om dette tilsier en mer utførlig regulering enn det som følger av nåværende § 14.

I høringsnotatet var det foreslått regulert hvilke grunnleggende betalingstjenester (funksjoner) kunder skulle ha rett til. En ulempe med en slik konkret angivelse av funksjoner som var foreslått i høringsnotatet, kan være at det vil kunne oppstå usikkerhet om det med de angitte funksjonene er ment noe annet enn hva som ellers anses som betalingstjenester. Departementet oppfatter det ikke slik at de «grunnleggende funksjonene» som angis i betalingskontodirektivet artikkel 17 nr. 1, er betalingstjenester av en annen type enn de som er angitt i vedlegg I til det reviderte betalingstjenestedirektivet. Betalingskontodirektivets opplisting av «funksjoner» synes mer å utgjøre en beskrivelse av enkelte typer betalingstjenester enn en beskrivelse av typiske betalingstjenesteprodukter og virkemåter. Siden § 14 i gjeldende lov omfatter «betalingstjenester på vanlige vilkår» generelt, vil en angivelse av slike «funksjoner» som følger av betalingskontodirektivet artikkel 17 nr. 1, kunne bli oppfattet som en innsnevring av kundens rettigheter sammenlignet med gjeldende lov. I høringsnotatet var det heller ikke foreslått at retten etter betalingskontodirektivet skulle utgjøre en særskilt regulert kontotype etter nasjonal rett, noe Finans Norge har gitt støtte til i høringen. Departementets lovforslag går etter dette ut på en videreføring av kundens rett til «betalingstjenester på vanlige vilkår» uten å stille krav om et særskilt produkt. Alternativet i gjeldende § 14 om «å ta imot innskudd» foreslås imidlertid ikke videreført som et eget alternativ, i og med at innskudd også er en betalingstjeneste.

Opplistingen i betalingskontodirektivet av hvilke funksjoner betalingskontoen skal ha, er ikke nødvendigvis uttømmende. Etter artikkel 17 nr. 2 kan medlemsstatene fastsette ytterligere krav til funksjoner. Hensikten med reglene i artikkel 17 er, slik departementet forstår direktivet, å sikre at alle forbrukere har tilgang til betalingskonto og kan benytte helt grunnleggende betalingstjenester i tilknytning til kontoen. Siden funksjonene beskrives som «grunnleggende», må disse funksjonene også anses som vanlige. Plikten til å yte betalingstjenester «på vanlige vilkår» vil etter dette innebære at en betalingskonto som tilbys en forbruker, må ha grunnleggende funksjoner. Den nasjonale valgmuligheten etter artikkel 17 nr. 2 innebærer at medlemsstatene kan stille krav til levering av ytterligere ytelser basert på hva «som etter vanlig praksis på nasjonalt plan anses som nødvendige for forbrukerne». Tjenester som kan beskrives som «nødvendige» for en forbruker, og som tilbys i alminnelighet i markedet til forbrukere, må også kunne anses som «betalingstjenester på vanlige vilkår». Departementet antar derfor at markedsutviklingen kan føre til flere tjenester enn de som er angitt i artikkel 17 nr. 1, kan anses som «betalingstjenester på vanlige vilkår». Et eksempel på dette kan være utviklingen av løsninger for mobilbetalinger i det norske markedet.

Det følger av betalingskontodirektivet artikkel 16 nr. 5 at retten til betalingskonto med grunnleggende funksjoner i nasjonal rett kan begrenses til avtale om én betalingskonto. Departementet foreslår at denne adgangen etter direktivet benyttes i relasjon til forbudet mot produktbinding når kunden er forbruker, jf. lovforslaget § 4-1 annet ledd. Forslaget innebærer at forbudet mot produktbinding kun gjelder én betalingskonto hos samme betalingstjenesteyter. Dersom denne begrensningen skulle gjelde alle betalingskontoer, ville norske tjenesteytere måtte tåle et strengere regulatorisk regime enn utenlandske tjenesteytere. For andre kontoer og for andre kundegrupper kan det etter dette stilles vilkår om produktbinding, forutsatt at vilkåret kan anses som «vanlige vilkår».

Når det gjelder forpliktelsen etter direktivets artikkel 17 nr. 5 og 6 og artikkel 18 til å sørge for at betalingskontoer med grunnleggende funksjoner tilbys forbruker kun mot et «rimelig» gebyr, viser departementet til at det gjelder et alminnelig forbud mot å kreve urimelig gebyr etter pristiltaksloven § 2. Det virker uklart om betalingskontodirektivet her går lenger enn bestemmelsen i pristiltaksloven. Språklig sett synes «rimelig» muligens å være en mer forbrukervennlig terskel enn «ikke urimelig», selv om det ikke kan utelukkes at tersklene i praksis kan være sammenfallende. Kriteriet «på vanlige vilkår» i lovforslaget § 4-1 vil også utgjøre en begrensning i hva som kan kreves i gebyr av den enkelte kunde. Etter artikkel 18 nr. 3 skal terskelen for hva som utgjør et «rimelig gebyr», vurderes ut fra inntektsnivået nasjonalt og gjennomsnittlig gebyrkostnad for tjenestene i det nasjonale markedet. Departementet antar at det er tillatt etter direktivet med en prissetting som avviker fra det nasjonale gjennomsnittet, og at det vil måtte bero på en konkret vurdering om avviket er av en slik størrelse at tilbudet ikke kan sies å utgjøre «vanlige vilkår» eller «rimelig gebyr». Departementet legger etter dette til grunn at kravet etter artikkel 17 nr. 5 og 6 og artikkel 18 om tilgang til betalingskonto med grunnleggende funksjoner mot et rimelig gebyr er oppfylt ved en bestemmelse om plikt til å tilby konto på «vanlige vilkår». Som det er anført av Finans Norge i høringen, synes betalingstjenesteyteren i alle tilfeller å måtte kunne kreve kostnadsdekning.

Betalingskontodirektivets krav om særskilte frister for avslag på forespørsel om betalingskonto med grunnleggende funksjoner foreslås gjennomført i lovforslaget § 4-1 femte ledd, siden det her dreier seg om en særregulering med en kortere svarfrist enn den ellers gjeldende fristen etter lovforslaget § 3-53.

Departementet foreslår at det i lovteksten i større grad tas inn en regulering av de mest aktuelle grunnene for å kunne avvise en kunde enn det som var foreslått i høringsnotatet, jf. § 4-1 tredje ledd. For det første foreslås det at tjenesteyteren ikke skal være forpliktet til å levere tjenester utenfor EØS. Tjenesteyteren vil imidlertid ikke være forhindret fra å tilby produkter som innebærer mulighet for bruk av betalingstjenester utenfor EØS. En slik avgrensning vil sikre like konkurransevilkår og større forutberegnelighet for kundene og tjenesteleverandørene. For eksempel vil tjenesteyteren kunne innrette produktet slik at betalinger kun kan utføres til mottakere i EØS eller kunne avvise innskudd og betalinger som ikke foretas innenfor EØS.

Et praktisk grunnlag for avslag etter gjeldende lov er at kunden eller betalingstjenesteyteren ikke oppfyller vilkårene i hvitvaskingsloven for å levere tjenesten. For å redusere usikkerhet om hvor langt retten til kontoavtaler og betalingstjenester etter finansavtaleloven går, foreslår departementet at adgangen til avvisning på grunnlag av hvitvaskingsloven fremgår av lovteksten. Betalingstjenesteyteren vil etter denne bestemmelsen ikke kunne unnlate å yte tjenesten fordi vilkår etter hvitvaskingsregelverket oppfattes som arbeidskrevende eller brysomme, noe som synes å være et forhold som blant annet Bitmynt AS/Sunde Bitmynthandel gir uttrykk for å ha vært utsatt for. Tjenesteyteren bør etter departementets syn kunne kreve at kunden innhenter opplysninger om seg selv som er nødvendige for å inngå avtale. En regel om dette er foreslått i § 4-1 fjerde ledd. Et praktisk eksempel er at kunden må kunne fremlegge nødvendige dokumenter om egen identitet.

Et avvisningsgrunnlag vil også følge av det skjønnsmessige kriteriet «saklig grunn», jf. § 4-1 første ledd. Bestemmelsen kan her ses som en presisering av tjenesteyterens alminnelige plikt til ikke å diskriminere sine kunder etter § 3-1 tredje ledd annet punktum i relasjon til konto og betalingstjenester. Bestemmelsen er ment å videreføre gjeldende rett med hensyn til hva som kan anses som «saklig grunn» til å avvise en kunde.

I tråd med innspill i høringen foreslår departementet i tilknytning til kundens rett til kontoavtale og betalingstjenester at reglene om produktbinding etter annet ledd og den særskilte svarfristen etter femte ledd skal gjelde bare for kunder som er forbrukere.

For øvrig foreslås det at avvisningsgrunnlagene skal være like for kundene. Departementet understreker imidlertid at hva som utgjør «vanlige vilkår», kan ha et annet innhold for næringsdrivende kunder enn for forbrukere. For eksempel kan en bedrift måtte betale mer for bruk av sine betalingstjenester enn det en privatperson må betale.

I høringen har det vært tatt til orde for at det bør fremgå av loven at plikten til å tilby tjenester kun gjelder så langt disse allerede tilbys til andre kunder. Departementet slutter seg til synspunktet om at plikten etter første ledd kun gjelder i den grad tjenesteyteren tilbyr vedkommende tjeneste til sine kunder. Etter departementets syn er dette så selvsagt at det ikke er nødvendig å slå fast i lovteksten. Det er heller ikke inntatt noen presisering av dette poenget i gjeldende § 14. Hvis tjenesteyteren ikke tilbyr en bestemt type tjeneste, må det uansett regnes som saklig grunn å avvise en kunde som ønsker tjenesten.