11 Kongelige resolusjoner om inngåelse av folkerettslige avtaler, herunder nytt EØS- og Schengen-regelverk

11.1 Generelt om internasjonale avtaler

Utenriksdepartementet har laget en omfattende veileder i arbeidet med folkerettslige avtaler «Veileder om folkerettslige avtaler». På EU/EØS-feltet har Utenriksdepartementet laget veilederen «EU/EØS-håndboken», som gir en samlet oversikt over institusjoner og beslutningsprosesser i EU, EØS- og Schengen-samarbeidet, samarbeidet på justisfeltet samt det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet Norge har med EU. Også Utredningsinstruksen kapittel 5 gjelder for arbeid med EØS- og Schengen-regelverk. Alle som arbeider med slike spørsmål bør sette seg nøye inn i disse publikasjonene.

11.2 Når skal en folkerettslig avtale behandles i statsråd?

En folkerettslig avtale skal behandles i Statsråd dersom det er en sak av «viktighet» (Grunnloven § 28). Både ved undertegning, inngåelse, ratifikasjon, tiltredelse eller oppsigelse av avtaler kan det være behov for statsrådsbehandling.

For flertallet av de folkerettslige avtalene Norge inngår, vil det kun være nødvendig å fremme én kongelig resolusjon. I denne foreslås det at Kongen vedtar «inngåelse» av avtalen. Begrepet «inngåelse» er en samlebetegnelse som dekker alle skritt som må gjennomføres for å bli bundet av en folkerettslig avtale.

Normalt vil det følge av avtalen selv hva som skal til for å bli bundet til, og dermed part i, avtalen. En kongelig resolusjon om inngåelse gir de nødvendige fullmakter til å gjennomføre alle skritt som er påkrevd for å bli part. Dette kan for eksempel være når avtalen legger opp til undertegning og etterfølgende binding gjennom utveksling av diplomatiske noter. Beskrivelser av ulike fremgangsmåter for avtaleinngåelse finnes i heftet «Folkerettslige avtaler».

I noen tilfeller er det likevel nødvendig å behandle en folkerettslig avtale i statsråd mer enn én gang. Dette er i hovedsak når avtalen legger opp til inngåelse i to trinn, gjennom undertegning med påfølgende ratifikasjon eller meddelelse, og innholdet i avtalen i tillegg gjør det nødvendig å innhente Stortingets samtykke før avtalen gjøres bindende gjennom ratifikasjon eller meddelelse. Stortingets samtykke er nødvendig dersom avtalen er av «særlig stor viktighet» eller dersom avtalen for å kunne settes i verk krever ny lov eller stortingsbeslutning (Grunnloven § 26 annet ledd). I spesielle tilfeller, dersom avtalen innebærer overføring av internrettslig myndighet, kan det være nødvendig at Stortinget gir sitt samtykke med tre fjerdedels flertall (Grunnloven § 115). Dette er imidlertid svært sjelden.

Når avtalen inngås i to ledd og det er nødvendig å innhente samtykke fra Stortinget, må Kongen først vedta en kongelig resolusjon om «undertegning» av avtalen. Deretter må det i statsråd fremmes en Prop. S som går ut på å be Stortinget om å samtykke til ratifikasjon (alternativt inngåelse eller tiltredelse) av avtalen. Etter at Stortinget har truffet vedtak om samtykke, må det fremmes en etterfølgende kongelig resolusjon om ratifikasjon (inngåelse eller tiltredelse) av avtalen.

Dersom den folkerettslig avtalen legger opp til at en stat kan bli bundet trinnvis, og uten at det er nødvendig å innhente Stortingets samtykke, fremmes det normalt kun én kongelig resolusjon om «inngåelse» av avtalen. Dette gir fullmakt både til undertegning og til å gjennomføre det etterfølgende skritt som gjør avtalen rettslig bindende for Norge. Også i de tilfeller hvor avtalen helt unntaksvis blir bindende ved undertegning, fattes det vedtak om «inngåelse» av avtalen. En kongelig resolusjon om «undertegning» vedtas i praksis bare når Stortingets samtykke til ratifikasjon eller inngåelse av avtalen er nødvendig.

I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å tiltre en allerede eksisterende avtale. Det fremmes da en kongelig resolusjon om «tiltredelse». Et vedtak om tiltredelse vil erstatte både undertegning og ratifikasjon.

11.3 Ansvarlig departement

Kongelige resolusjoner og proposisjoner til Stortinget om inngåelse av nye folkerettslige avtaler fremmes av Utenriksdepartementet, med mindre dette unntaksvis, og i forståelse med Utenriksdepartement, gjøres av vedkommende fagdepartement. Utkast til folkerettslig bindende avtaler skal imidlertid alltid forelegges Utenriksdepartementet på forhånd for avtaleteknisk gjennomgåelse og for vurdering av på hvilket nivå beslutning om inngåelse skal tas.

Når det er nødvendig å innhente Stortingets samtykke for at avtalen skal bli bindende, lager fagdepartementet utkast til proposisjon om samtykke (se punkt 11.2), som deretter normalt fremmes av Utenriksdepartementet. Proposisjonen omtales ofte som ”samtykkeproposisjon”.

Gjør avtalen det nødvendig med lovendringer, kan det i visse tilfeller være hensiktsmessig å fremme proposisjonen om samtykke sammen med den aktuelle lovproposisjonen (Prop. LS). Vilkårene for når formen Prop. LS kan benyttes fremgår av heftet «Folkerettslige avtaler» side 69. Formen Prop. LS bør begrenses til de tilfeller der de nasjonale lovendringer fremstår som klart mer fremtredende enn sakens utenrikspolitiske sider. En Prop. LS som inneholder både forslag til lovvedtak og stortingsvedtak må fremmes av det respektive fagdepartementet og ikke av Utenriksdepartementet, som ellers fremmer traktatsaker. Også når Prop. LS benyttes, fremmer Utenriksdepartementet den forutgående kongelige resolusjonen om undertegning av avtalen (evt. om samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning eller samtykke til godtakelse av en Schengen-rettsakt). Fagdepartementet må etter stortingsvedtaket fremme en kongelig resolusjon som følger opp tilrådingspostene i Prop. LS og som både inneholder et punkt om sanksjon av loven og et punkt om ratifikasjon eller inngåelse av avtalen.

11.4 Foredraget

En kongelig resolusjon om inngåelse av folkerettslige avtaler skal ha et sammendrag som kort beskriver avtalens hovedinnhold. Det skal videre angis hvordan avtalen er kommet i stand og om de forhandlinger som er ført, samt begrunnelsen for at man fra norsk side ønsker å slutte seg til avtalen. Videre må en ha med en omtale av sentrale materielle og avsluttende bestemmelser i avtalen, eventuelle spesialmotiver for de enkelte paragrafene, i tillegg til departementets avveininger mellom forskjellige interesser. Dersom det skal avgis forbehold eller erklæringer i forbindelse med ratifikasjonen eller inngåelsen, må disse angis i foredraget. Det skal opplyses hvilke fagdepartementet saken har vært forelagt for og hvilke synspunkter disse har hatt på inngåelsen. Dersom avtalen har vært sendt på alminnelig høring, må de viktigste høringsuttalelsene omtales.

Det skal videre angis om avtalen ventes å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser og om den gjør det nødvendig å endre lover eller forskrifter.

Nærmere føringer for innholdet i foredraget til kongelige resolusjoner om internasjonale avtaler finnes i «Folkerettslige avtaler» punkt 4.7.

11.5 Tilrådingsposten

Normalt kan hele avtalens tittel inngå i vedtaket. Hvis avtalens tittel er veldig lang, bør det gjøres en skjønnsmessig nedkorting av denne.

De fleste folkerettslige avtaler registreres i internasjonale registre etter undertegningsdato. Dersom avtalen allerede har en undertegningsdato bør denne angis.

I tilrådingsposten skal det alltid gjøres bruk av vedlegg. Avtalen skal legges ved på originalspråket (som regel engelsk) og normalt i norsk oversettelse i forbindelse med statsrådsbehandlingen. Unntak fra oversettelse til norsk gjøres bare dersom oversettelse av tidsmessige grunner ikke er mulig. Oversettelse til norsk må da skje på et senere tidspunkt siden alle folkerettslige avtaler skal publiseres på norsk på Lovdata.no/traktater fra det tidspunkt de trer i kraft for Norge

Dersom det skal tas forbehold eller avgis erklæringer med materiell betydning i forbindelse med ratifikasjonen eller inngåelsen, bør det fremgå av tilrådingen at avtalen inngås «med forbehold og erklæringer som angitt». Vesentlige materielle forbehold og erklæringer bør inntas i eget vedlegg.

Eksempel på tilrådingspost for undertegning av en folkerettslig avtale:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Undertegning av tilleggsprotokoll av 19. mai 2015 til Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme i samsvar med vedlagte forslag.

Dersom det ikke skal treffes noe senere vedtak om ratifikasjon, og den kongelige resolusjonen skal gi fullmakt til å gjennomføre alle trinn som skal til for å bli bundet (se punkt 10.2) kan en formulering etter følgende mønster benyttes:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Inngåelse av rammeavtale om utviklingssamarbeid mellom Norge og De forente nasjoners befolkningsfond (UNFPA) i samsvar med vedlagte forslag.

Eksempel på tilrådingspost ved tiltredelse:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Tiltredelse av avtale (konvensjon, traktat, overenskomst)… (avtalens tittel) av X dato.

Eksempel på tilrådningspost om ratifikasjon eller inngåelse etter stortingsbehandling:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Ratifikasjon (alternativt inngåelse dersom avtalen ikke skal ratifiseres) av ILO-konvensjon nr. 187 om rammeverk til fremme av sikkerhet og helse i arbeidslivet av 31. mai 2006.

11.6 Særlig om EØS-saker

11.6.1 Innlemmelse av nytt EØS-regelverk

Nytt regelverk i EU skal innlemmes i EØS-avtalen så nær mulig i tid etter at EU har vedtatt tilsvarende regelverk (EØS-avtalen artikkel 102).

Innlemmelse av nytt regelverk i EØS-avtalen innebærer at avtalepartene påtar seg nye internasjonale forpliktelser. Som ved andre internasjonale avtaler, kan det være nødvendig å innhente Stortingets samtykke før regelverket gjøres bindende for Norge (Grunnloven § 26 eller § 115). Vedtak om å ta inn nytt regelverk treffes av EØS-komiteen, som består av representanter fra EU og fra EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein. Vedtaket innebærer som regel ikke at partene blir bundet umiddelbart, og kan dermed sammenlignes med den funksjonen undertegning av en folkerettslig avtale normalt har.

Dersom Norge ikke skal bli bundet umiddelbart av EØS-komiteens beslutning, må det tas forbehold om forfatningsrettslige krav (såkalt konstitusjonelt forbehold). Etter EØS-avtalen artikkel 103 er det en forutsetning for at beslutningene trer i kraft på fastsatt dag, at avtalepartene innen da har meddelt at forfatningsrettslige krav er oppfylt. Ved innlemmelse av nytt EØS-regelverk er det dermed ikke en ratifikasjon, men en slik meddelelse, som gjør regelverket bindende.

Også ved innlemmelse av nytt regelverk i EØS-avtalen, vil behovet for statsrådsbehandling være avhengig av om regelverket er en sak av «viktighet» (Grunnloven § 28). Dersom dette er tilfelle, fremmes det normalt en kongelig resolusjon forut for beslutningen i EØS-komiteen. Er det nødvendig å innhente Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd eller § 115, må dette gjøres før beslutningen trer i kraft. Til sist fremmes det en kongelig resolusjon i forbindelse med at Norge meddeler EØS-komiteen om at forfatningsrettslige krav er oppfylt.

Normalt innhentes Stortingets samtykke til godkjennelse av en EØS-komitébeslutning etter at EØS-komitébeslutningen er vedtatt. I visse situasjoner er det likevel viktig å sikre hurtig ikrafttredelse av EØS-komitébeslutninger. Dette gjelder særlig beslutninger om programdeltagelse. Stortingets samtykke innhentes da før beslutningen treffes i EØS-komiteen. Det fremmes da en Prop. S om samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning, uten forutgående kongelig resolusjon om deltakelsen. I proposisjonen må det begrunnes hvorfor det er nødvendig å be om Stortingets forhåndssamtykke. Etter stortingsvedtaket må det fremmes en kongelig resolusjon om deltakelse i EØS-komiteens beslutning. Når Stortingets samtykke er innhentet på forhånd, kan deltakelsen i EØS-komiteens beslutning skje med bindene virkning uten forbehold for forfatningsrettslige krav.

11.6.2 Tilrådingsposten i EØS-saker

Forut for behandling i EØS-komiteen fremmes det en kongelig resolusjon hvor det tilrås at Norge deltar i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av en rettsakt. I tilrådingen gjøres det forbehold om Stortingets samtykke dersom dette er nødvendig:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Norge deltar, med forbehold om Stortingets samtykke, i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2013/55/EU om endring av direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og forordning (EU) nr. 1024/2012 om forvaltningssamarbeidet gjennom informasjonssystemet for det indre marked («IMI-forordningen»), i samsvar med vedlagte forslag.

I saker der det er nødvendig med Stortingets samtykke, fremmes en ny kongelig resolusjon når forfatningsrettslige krav er oppfylt. I tilrådingsposten gis det fullmakt til at Norge kan meddele de andre avtalepartene at de forfatningsrettslige kravene er oppfylt:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Norge meddeler at de forfatningsrettslige krav er oppfylt for at EØS-komiteens beslutning nr.194/2016 av 23. september 2016 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv (EU) nr. 11/2013 om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker og forordning (EU) nr. 524/2013 om nettbasert tvisteløsning i forbrukersaker og tilhørende gjennomføringsforordning (EU) nr. 1051/2015, kan bli bindende for Norge.

Tilrådingspost der Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning er innhentet før møtet i EØS-komiteen:

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

Norge deltar i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2013/55/EU om endring av direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og forordning (EU) nr. 1024/2012 om forvaltningssamarbeidet gjennom informasjonssystemet for det indre marked («IMI-forordningen»).

11.6.3 Særlig om statsrådsbehandling av Schengen-saker

Når nye Schengen-regler vedtas i EU, skal Norge i henhold til tilknytningsavtalen på selvstendig grunnlag ta stilling til om rettsakten kan godtas. Dette må gjøres innen 30 dager fra vedtaksdatoen. Dersom forfatningsrettslige krav om stortingsbehandling må oppfylles før rettsakten kan bli bindende, skal dette også meddeles EU.

Tilslutning til endringer i Schengen-regelverket følger prosedyren for inngåelse av folkerettslige avtaler. Også ved godtakelse av nye Schengen- rettsakter vil behovet for statsrådsbehandling være avhengig av om den nye rettsakten er en sak av «viktighet» (Grunnloven § 28). Dersom dette er tilfelle, fremmes det normalt en kongelig resolusjon forut for godtakelse av Schengen-rettsakten.

Er det nødvendig å innhente Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd eller § 115, må det først fremmes en kongelig resolusjon om godtakelse av Schengen-rettsakten, jf. Schengen-tilknytningsavtalen artikkel 8 bokstav c. I den kongelige resolusjonen må det tas forbehold om Stortingets samtykke. Deretter må det fremmes en Prop. S om samtykke til godtakelse av rettsakten. Stortingets samtykke må normalt innhentes innen seks måneder.

Når Stortingets samtykke til godtakelse Schengen-rettsakten er innhentet, må det fremmes en etterfølgende kongelig resolusjon om at Norge underretter EU om godtakelse av rettsakten.

Schengen-rettsakter må oversettes til norsk etter de samme regler som gjelder for andre folkerettslige avtaler.

Til dokumentets forside