2 Skifte av regjering og fastsetting av arbeidsdelingen mellom regjeringens medlemmer

2.1 Grunnlag for skifte av regjering

Etter innføringen av parlamentarismen (1884) står Kongen ikke fritt til å utpeke regjeringens medlemmer. En regjering må ha et parlamentarisk grunnlag på Stortinget. Stortingsflertallet har derfor avgjørende innflytelse over en regjerings dannelse og avgang.

Når en statsminister ikke lenger finner at det parlamentariske grunnlaget for den sittende regjering er til stede, vil regjeringen søke avskjed. Statsministeren legger fram regjeringens avskjedssøknad for Kongen. Dette skjer i et statsråd (se punkt 2.3).

Søknad om avskjed kommer ofte etter et stortingsvalg, når valgresultatet har gitt en ny parlamentarisk situasjon (Gerhardsen IV 1965, Korvald 1973, Brundtland I 1981, Brundtland II 1989, Jagland 1997, Stoltenberg I 2001, Bondevik II 2005 og Stoltenberg II i 2013). Det kan også skyldes at regjeringen tapt en viktig folkeavstemning (Bratteli 1972), eller at samarbeidsforholdene internt i regjeringen blir slik at et regjeringsskifte oppleves nødvendig (Borten 1971).

Selv om en regjering har mistet det parlamentariske grunnlaget etter et stortingsvalg, er det fast tradisjon at regjeringen blir sittende til statsbudsjettet er lagt fram. Dette gir partiene på Stortinget tid til å drøfte mulige regjeringsalternativer. Blir det deretter dannet en ny regjering, kan den legge fram et annet budsjettforslag gjennom en ny proposisjon (om bruk av tilleggsnummer se punkt 3.7.2).

En regjering plikter å søke avskjed dersom den får et mistillitsvotum mot seg i Stortinget (Grunnloven § 15). Kongen er i en slik situasjon forpliktet til å innvilge søknaden om avskjed. Når Stortinget har fattet beslutning om mistillit, kan bare de «forretninger» som er nødvendig for en forsvarlig embetsførsel, utføres (se om forretningsministerium punkt 2.2).

En regjering går også av dersom den har stilt kabinettspørsmål og fått stortingsflertallet mot seg (Willoch 1986 og Bondevik I 2000).

2.2 Forretningsministerium

2.2.1 Forretningsministerium etter avskjedssøknad

Når Kongen i et statsråd har mottatt regjeringens avskjedssøknad, vil han be regjeringen fortsette å ivareta de «..forretninger som er nødvendige for en forsvarlig embetsførsel» (Grunnloven § 15), inntil en ny regjering er på plass. Dette gjelder dersom en regjering søker avskjed etter at Stortinget har fattet beslutning om mistillit. Det samme gjelder når søknaden om avskjed er begrunnet i andre forhold, for eksempel et valgnederlag.

En slik regjering kalles et forretningsministerium. Regjeringen vil fortsette å styre landet, men vil bare gjøre de oppgaver («forretninger») som er nødvendige.

Det er ingen helt klare normer for hva en slik regjering kan treffe av avgjørelser. I en situasjon hvor Stortinget har vedtatt et mistillitsforslag, danner formuleringen i Grunnloven § 15 tredje ledd et utgangspunkt for vurderingen. Regjeringen kan for eksempel legge fram proposisjoner og meldinger til Stortinget. Den nye regjeringen vil uansett kunne trekke slike saker eller foreslå at de ikke skal behandles. Det er likevel grunn til å avstå fra å fremme politiske kontroversielle saker for Stortinget som det er klart at regjeringen ikke vil få flertall for.

Utnevninger av høyere embetsmenn, enkeltvedtak for øvrig, og andre typer avgjørelser som den nye regjeringen ikke senere kan eller bør omgjøre, bør en være tilbakeholden med å treffe. Normalt vil regjeringen være et forretningsministerium i noen timer eller noen få dager. Det tilsier at en bør være tilbakeholden med viktige avgjørelser som kan utsettes til den nye regjeringen er på plass.

2.2.2 Situasjonen før en regjering har søkt avskjed

Enkelte ganger er det klart at en regjering vil søke avskjed før dette formelt er meddelt Kongen i et statsråd eller vedtatt av Stortinget. Det vil være tilfelle fra det tidspunktet statsministeren klart og utvetydig har erklært at han eller hun vil innlevere regjeringens avskjedssøknad. Regjeringen er ennå ikke formelt sett et forretningsministerium. Mye taler likevel for at regjeringen bør utvise varsomhet med å fatte endelige beslutninger i viktige og kontroversielle saker. Regjeringen vil imidlertid på vanlig måte kunne legge fram proposisjoner og meldinger.

2.3 Dannelse av en ny regjering

Den avgående statsministeren vil på forespørsel fra Kongen gi råd om hvem Kongen bør henvende seg til med sikte på å danne ny regjering. Dette skjer normalt i det samme statsrådet som regjeringen søker om avskjed. Både avskjedssøknaden og rådet blir i så fall ført inn i statsrådsprotokollen.

Partienes størrelse på Stortinget vil ha stor betydning for de rådene statsministeren gir Kongen. Statsministerkandidaten kan være en representant for ett parti eller for flere partier som ønsker å danne regjering sammen. Dersom det ikke avtegner seg en klar statsministerkandidat, kan det være at statsministeren peker på en person som Kongen bør rådføre seg med før en statsministerkandidat utpekes. I praksis har dette gjerne vært stortingspresidenten. Statsministerkandidaten må forsøke å sikre regjeringen et best mulig parlamentarisk grunnlag. Dette gjøres ofte ved å inngå politiske avtaler med mulige samarbeids- eller støttepartier. Statsministerkandidaten må også vurdere hvilke ministerposter regjeringen skal ha og hvem som skal bli statsråder. Når sammensetningen av regjeringen er klar, orienterer den utpekte statsministerkandidaten Kongen om hvem som skal delta i den nye regjeringen. Etter at Kongen er informert, men før utnevningsstatsrådet holdes, møter den påtroppende statsministeren pressen og forteller hvem de nye statsrådene er, og hvilke ansvarsområder de skal dekke i regjeringen.

Deretter gis den sittende regjeringen avskjed i statsråd, samtidig som den gamle regjeringen utnevner den nye med tiltredelse fra et bestemt tidspunkt. Tiltredelsestidspunktet har normalt vært to timer etter utnevningen. Umiddelbart etter at den har tiltrådt, holder den nye regjeringen sitt første statsråd. I dette statsrådet blir den formelle ansvarsdelingen mellom statsrådene fastsatt (se punkt 2.4) Statsministerens kontor sender så ut en pressemelding om ansvarsdelingen og om eventuelle planlagte fremtidige endringer i departementsstrukturen.

2.4 Arbeidsdeling i regjeringen

I det første statsrådet en ny regjering holder, legger statsministeren gjennom en kongelig resolusjon fram forslag til en arbeids- og ansvarsdeling mellom statsrådene. Hver statsråd får normalt tildelt ansvaret for bestemte saksområder og blir satt til å styre ett av departementene. To statsråder kan settes til å styre deler av samme departement, og én statsråd kan styre flere departementer eller deler av ulike departementer. Når det utnevnes flere statsråder til å styre saksområder i samme departement, vil det ved utnevnelsen også bli bestemt hvordan ansvaret fordeles mellom dem. Én av statsrådene vil få det administrative ansvaret for departementet, blant annet ansvaret for lønns- og driftsbudsjettet. Rang og stedfortrederordning blir også fastsatt i denne resolusjonen (se punktene 2.5 og 2.6).

Dersom statsministeren som en følge av den nye ansvarsdelingen mellom statsrådene ønsker å endre departementsstrukturen (se punkt 2.10), blir det i resolusjonen også inntatt en kort overordnet oversikt over hvordan en tenker seg ansvaret til de nye departementene, navn etc.

2.5 Titler

Ved utnevningen av en ny regjering blir lederen av regjeringen utnevnt til statsminister. Tradisjonelt blir også en av statsrådene utnevnt som utenriksminister. De øvrige regjeringsmedlemmene utnevnes formelt til statsråder, men kalles i dagligtale også ministre. Statsministerens kontor lager oversikter over ministerbetegnelser.

Blir en statsråd utnevnt til å bestyre et allerede etablert departement, tas det utgangspunkt i departementsnavnet når ministerbetegnelsen skal fastsettes. Dersom det er flere statsråder i ett departement, får de ministerbetegnelse etter den delen av departementet de bestyrer.

Skal en ved utnevningen av statsråder samtidig i vesentlig grad endre på etablerte ansvarsdelinger i regjeringen, bør dette avspeiles i ministertittelen. Statsråder som skal bestyre et departement som ennå ikke er opprettet, eller som skal endres, får ministertittel med utgangspunkt i sitt nye ansvarsområde. For eksempel ble Jan Tore Sanner omtalt som kommunal- og moderniseringsminister allerede fra han ble utnevnt i oktober 2013, selv om Kommunal- og moderniseringsdepartementet først ble opprettet i januar 2014.

2.6 Rang

Etter framlegg fra statsministeren fastsetter regjeringen rangordningen mellom statsrådene. Det følger av rangordenen hvem som har fullmakt til å fungere som statsministerens stedfortreder i forfallstilfeller.

Rangordningen har for øvrig betydning for hvor statsrådene sitter ved bordet i statsråd på Slottet. Den følges også i stor utstrekning i regjeringskonferanser og i andre møter regjeringen holder.

Historisk sett hadde utenriksministeren høyest rang i regjeringen etter statsministeren. Det er imidlertid ikke lenger praksis. Utenriksministeren er ofte på reise i utlandet, noe som vanskelig lar seg forene med stedfortrederfunksjonen for statsministeren.

I regjeringer utgått fra ett parti har de som tidligere har vært regjeringsmedlemmer, normalt fått rang etter hvor lenge de har deltatt i regjering. Når to statsråder har stilt likt i slik ansiennitet, har aldersansiennitet blitt fulgt. For dem uten regjeringserfaring, har også aldersansiennitet vært brukt ved fastsetting av rang.

I koalisjonsregjeringer har en noen ganger benyttet annen rangordning.

Ved dannelsen av regjeringen Bondevik I (1997–2000) fikk de tre partilederne, som også var medlemmer av regjeringen, rang etter statsministeren. Partilederen for det nest største partiet, Anne Enger Lahnstein, SP, ble gitt høyest rang av disse, så Valgjerd Svarstad Haugland, KrF og Lars Sponheim, V. Deretter fulgte utenriksministeren, Knut Vollebæk og så resten av regjeringen etter alder (ingen hadde regjeringsansiennitet).

Samme hovedprinsipp ble benyttet i regjeringen Bondevik II (2001–2005), men med visse tilpasninger. Da var partileder for det største partiet nummer to (Jan Petersen, H), finansministeren (Per Kristian Foss, H) nummer tre, så de andre partilederne, Valgjerd Svarstad Haugland, KrF) og (Lars Sponheim, V)etter størrelse og resten etter regjeringansiennitet og alder.

I regjeringen Stoltenberg II (2005–2013) var statsministeren også partileder for det største partiet (AP). Partilederen for det nest største partiet (Kristin Halvorsen, SV) ble gitt høyest rang etter statsministeren, foran partilederen for det tredje største partiet (Åslaug Haga, SP) og utenriksministeren (Jonas Gahr Støre, AP). Statsrådene deretter ble gitt rang etter aldersansiennitet.

I forbindelse med endringene i regjeringen Stoltenberg II(oktober 2009) ble rangordningen endret. Alle statsråder som fulgte etter utenriksministeren i rangrekkefølgen, fikk rang etter hvor lenge de tidligere hadde deltatt i regjering. Ved lik ansiennitet som statsråd ble aldersansiennitet fulgt. Da partilederen for SV gikk ut av regjeringen i mars 2012, fikk en av partiets nestledere høyest rang i regjeringen etter statsministeren.

Ved dannelsen av regjeringen Solberg (oktober 2013) fikk FrPs partileder Siv Jensen den nest høyeste rangen i regjeringen. Etter henne fulgte Jan Tore Sanner (1. nestleder i Høyre), Vidar Helgesen (stabssjef på SMK) og så Kjetil Solvik-Olsen (2. nestleder i Fremskrittspartiet). Deretter kom de som hadde deltatt i regjering tidligere. Etter disse fikk regjeringsmedlemmene rang etter alder. Da Vidar Helgesen overtok som klima- og miljøminister, ble rangen endret slik at han fikk rang etter ansiennitet.

Rangen i regjeringen fastsettes samtidig med arbeidsdelingen mellom statsrådene. Dette gjøres i det første statsrådet som en regjering holder (se punkt 1.8). I resolusjonen tas det inn et uttrykkelig vedtakspunkt om dette. Ved endringer i en sittende regjering gjøres det særskilt vedtak om hvordan rangen skal være etter endringen.

2.7 Stedfortreder ved korte fravær

Statsministeren og statsrådene har en rekke arbeidsoppgaver ut over deltakelse i statsrådet. Statsrådene vil derfor ikke ha anledning til å delta på alle av statsrådets møter. Fravær kan skyldes tilstedeværelse i Stortinget, møter og reiser innenlands eller besøk i utlandet. Ved statsministerens fravær fungerer regjeringsmedlemmene som stedfortredere for statsministeren etter rang (se punkt 2.6).

For utenriksministeren blir det i kongelig resolusjon fremmet av Statsministerens kontor fastsatt at ved fravær kan en annen statsråd utøve de særlige folkerettslige funksjonene som ligger til utenriksministeren. Dette gjøres normalt i et av de første statsrådene etter at regjeringen er utnevnt.

For de øvrige statsrådene fastsetter statsministeren en uformell stedfortrederordning. Statsrådene fordeles i par som gjensidig er stedfortredere for hverandre. I ettpartiregjeringer tar sammenstillingen ofte utgangspunkt i statsrådenes tidligere erfaringer, mens koalisjonsregjeringer ofte vil sette sammen to statsråder som tilhører samme parti.

Er ingen av de to stedfortredende statsrådene til stede, foreslår Statsministerens kontor hvem som skal foredra saken på vegne av den fraværende statsråden. Sakene blir da oftest overlatt til en statsråd som ikke har egne saker å foredra.

Den uformelle stedfortrederordningen har først og fremst betydning ved at stedfortredere kan ivareta kollegaens interesser i regjeringskonferanser (se «Om r-konferanser»). Stedfortrederordningen har også betydning for hvem som ved fravær skal «foredra» dvs. å legge fram kollegaens saker for Kongen i statsråd (Grunnloven § 29). Det noteres i statsrådsprotokollen hvem som har foredratt saken, men det reelle ansvaret for forberedelsen av saken ligger hos den statsråden som styrer departementet, og han eller hun fritas ikke for det konstitusjonelle ansvaret for saken.

En stedfortreder etter den uformelle stedfortrederordningen kan ikke treffe avgjørelser i kollegaens departement. Med moderne kommunikasjonsløsninger kan statsråden nås også på reiser i inn- og utland, og nødvendige underskrifter kan innhentes elektronisk. Er statsråden likevel ikke tilgjengelig, er det statssekretæren i vedkommende departement som må treffe de løpende avgjørelsene i departementet. Skal en annen statsråd overta den daglige styringen av departementet, kreves det en særskilt fullmakt gitt ved kongelig resolusjon(se om konstituerte statsråder punkt 2.8 og settestatsråd punkt 2.9).

2.8 Konstitusjon ved langvarige fravær

Blir en statsråd langvarig syk, skal ha foreldrepermisjon e.l., fremmer Statsministerens kontor en kongelig resolusjon med forslag om å konstituere en statsråd. Beslutningen kan gå ut på å konstituere et nytt regjeringsmedlem, eller at et av de øvrige regjeringsmedlemmene midlertidig overtar styringen av den permittertes departement eller ansvarsområder.

For den tiden konstitusjonen varer, overtar den konstituerte statsråden alle fullmaktene til den permitterte. Den konstituerte statsråden fungerer for den permitterte, i motsetning til en stedfortreder som kun overtar enkelte av oppgavene til en annen statsråd (se punkt 2.7). Den permitterte statsråden kan ikke treffe beslutninger på vegne av departementet eller delta i statsrådets møter.

Den konstituerte statsråden undertegner på brevpapiret for det departementet vedkommende er konstituert sjef for, med tilføyelsen (konst.). Han eller hun omtales som konstituert …minister.

Dersom det ikke klart framgår av oppnevningsresolusjonen hvor lenge fraværet skal vare, må det fremmes en ny kongelig resolusjon når den permitterte statsråden skal gjeninnsettes som regjeringsmedlem.

2.9 Settestatsråd

Dersom den ansvarlige fagstatsråden som skal forberede saken for regjeringen er inhabil (se nærmere punkt 1.11.1), fremmer Statsministerens kontor en kongelig resolusjon, der en annen statsråd blir foreslått oppnevnt som settestatsråd. Dette kan gjøres for en enkelt sak eller for et bestemt saksområde. I resolusjonen vil en normalt også ta standpunkt til om statsråden regnes som inhabil både som departementssjef (som leder for departementet) og som regjeringsmedlem (dersom saken skal behandles i regjeringen) (se punkt 1.11.4).

2.10 Endringer i departementsstrukturen

2.10.1 Større endringer i arbeidsdelingen mellom departementene

Noen ganger vil den nye regjeringen foreta en fordeling av statsrådenes ansvarsområder som avviker fra gammel fordeling. Over tid kan det være komplisert og lite hensiktsmessig for en statsråd å lede flere departementer enten helt eller delvis. I slike tilfeller blir det derfor gjerne foretatt justeringer i departementsstrukturen etter at en ny regjering har overtatt.

Krever slike departementsendringer tilleggsbevilgninger eller omfordelinger av gitte bevilgninger, må saken først forelegges Stortinget. Forslag til de nødvendige bevilgningsendringer fremmes av Finansdepartementet i samråd med Statsministerens kontor. Det er langvarig og fast praksis for at Stortinget ved behandlingen av slike budsjettforslag ikke legger føringer på hvordan statsministeren vil organisere departementene.

Etter at Stortinget har vedtatt de nødvendige bevilgningsendringene, blir en kongelig resolusjon om nedleggelse eller opprettelse av departementer fremmet av Statsministerens kontor. I resolusjonen blir det nærmere ansvarsområdet for departementene fastsatt samtidig som eventuelle nye navn og forkortelser blir bestemt.

Ved valg av nye departementsnavn legger en vekt på at de skal være korte, og at navnet er lett å oversette til andre språk. Det er ikke mulig å ta med alle departementets ansvarsområder i navnet. Når nye departement opprettes, følges et standardisert system for utarbeidelse av forkortelser. Prinsippene som skiftende regjeringer har fulgt, har vært at de ikke skal være lenger enn tre store bokstaver og alltid slutte med stor D. En bruker da normalt første bokstav i første navn, første bokstav i andre navn og deretter D som siste bokstav i forkortelsen.

2.10.2 Mindre justeringer i arbeidsdelingen

Fra tid til annen framkommer det ønsker om å foreta mindre justeringer i ansvarsdelingen mellom departementene selv om det ikke skal skje endringer i regjeringens sammensetning. Slike spørsmål skal alltid tas opp med Statsministerens kontor, som avklarer den videre saksbehandlingen. Kongelige resolusjoner om endringer fremmes av Statsministerens kontor.

Til dokumentets forside