3 Proposisjoner og meldinger til Stortinget

3.1 Innledning

Regjeringen kommuniserer med Stortinget gjennom proposisjoner og meldinger.

  • Proposisjon (Prop.) benyttes når regjeringen ber Stortinget om å fatte vedtak. Forslagene kan gjelde lovvedtak (nye lover eller endring av eksisterende lover) eller stortingsvedtak. I Stortingets forretningsorden § 31 sjette ledd er stortingsvedtak definert som alle vedtak som ikke er lovvedtak. Et eksempel på stortingsvedtak vil derfor være et budsjettvedtak.
  • Melding til Stortinget (Meld. St.) benyttes når regjeringen vil presentere saker for Stortinget uten å fremme forslag til vedtak. Meldinger til Stortinget har ofte karakter av å være en rapport til Stortinget om arbeid som er gjort på et spesielt felt, eller drøfting av framtidig politikk. Meldingene, og behandlingen i Stortinget, danner noen ganger senere grunnlaget for en proposisjon.

Flere statsråder kan ikke foredra den samme proposisjonen eller meldingen. Det er derfor bare ett departement som kan stå bak tilrådingsposten i en proposisjon eller melding. Dersom det er viktig å markere utad at flere departementer har deltatt i arbeidet, omtales dette i innledningen eller i sammendraget.

Departementene er hovedsakelig organisert sektorvis, men en proposisjon eller melding skal gi uttrykk for hele regjeringens politikk. Det er derfor svært viktig at det samarbeides godt mellom departementene for å kvalitetssikre og avklare alle konsekvensene av de forskjellige forslagene som skal legges fram for Stortinget.

Krav til kvaliteten av utredningsarbeidet er fastsatt gjennom utredningsinstruksen (UI) (kongelig resolusjon 19. februar 2016). Disse må følges.

3.2 Valg av framleggelsesform for Stortinget

Departementene må nøye vurdere framleggingsform for Stortinget.

Med mindre det dreier seg om omfattende problemkomplekser som trenger modning og debatt i Stortinget på grunnlag av en melding, vil det ofte være lite hensiktsmessig å utarbeide en melding forut for framlegging av en proposisjon med lovforslag. Uten et konkret forslag til lovtekst, og med departementets kommentarer, vil Stortingets vurderingsgrunnlag lett bli mindre tilfredsstillende. I slike tilfeller kan det derfor være rasjonelt å utarbeide proposisjoner med konkrete forslag uten først å gå veien om melding til Stortinget.

Det er på den andre siden ikke noe i veien for at en proposisjon også inneholder en del som har karakter av å være melding. Regjeringen kan der invitere til generell debatt om et problemkompleks beslektet med det som det fremmes forslag om, men uten at Stortinget inviteres til å treffe vedtak. Dette kan i noen tilfeller være hensiktsmessig framfor å fremme to dokumenter. Proposisjoner vil dessuten svært ofte også inneholde informasjon til Stortinget som ikke leder fram til et konkret forslag. Det kan for eksempel være generell informasjon om utviklingen på politikkområdet eller drøftelser av lovforslag som likevel ikke blir fremmet.

I de årlige budsjettproposisjonene gis det samlede tilbakemeldinger til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtak (se heftet «Om forholdet til Stortinget»). Tilbakemelding på enkeltstående anmodningsvedtak kan gjøres både i budsjettproposisjoner, lovproposisjoner eller i meldinger. Også andre typer tilbakemeldinger til Stortinget kan gis i proposisjon eller melding.

Det er viktig å bygge opp dokumentet slik at det er lett å finne fram til de forskjellige elementene. Dette kan gjøres ved å lage gode sammendrag, bruke overskrifter, innholdsfortegnelser og dele framstillingen opp i ryddige punkter. Dersom en proposisjon inneholder svært mye stoff av meldingskarakter, kan det enkelte ganger være hensiktsmessig å samle dette stoffet, men det må ikke formelt sett skilles ut en egen meldingsdel.

Noen ganger blir sakene best belyst for Stortinget gjennom å fremme saker som inneholder både forslag til lovvedtak og til stortingsvedtak i samme proposisjon (se punkt 3.7 og 3.9). Departementet bør også vurdere om flere små saker kan slås sammen til én. For eksempel kan flere mindre lovforslag slås sammen til én proposisjon.

3.3 Planlegging av arbeidet med proposisjoner og meldinger

3.3.1 Utarbeiding av oversikter over planlagte proposisjoner og meldinger

Regjeringen utarbeider med jevne mellomrom (normalt hvert halvår) interne oversikter over planlagte proposisjoner og meldinger. Statsministerens kontor innhenter og sammenstiller departementenes forslag. Regjeringen diskuterer deretter hvilke meldinger og proposisjoner det bør arbeides med. Hensikten med slike samlede oversikter er at de skal fungere som en intern arbeidsplan for regjeringen og departementene.

De interne oversiktene danner videre grunnlaget for eksterne oversikter som Statsministerens kontor sender Stortinget. Slike oversikter sendes både i oktober og januar (Stortingets forretningsorden § 47 første ledd).

Oversiktene danner grunnlag for planleggingen av Stortingets arbeid. Departementene skal holde Stortinget orientert om endringer i oversikten. Med endringer forstås at saker trekkes fra oversikten, eller at det skjer vesentlige forskyvninger av tidspunktet for framleggelsen av det aktuelle dokumentet. Saker som kommer i tillegg til de som er med på listen, kan varsles Stortinget etter nødvendig politisk klarering i regjeringen.

Endringer meddeles i brev fra fagdepartementene adressert til Stortingets kontor. Brevet undertegnes etter de vanlige fullmaktsforholdene i departementene. Det er ikke noe vilkår at statsråden personlig må undertegne. Statsministerens kontor skal alltid ha kopi av brevene.

3.3.2 Realistiske framdriftsplaner

Ved planleggingen av proposisjoner og meldinger må det legges stor vekt på at framdriftsplanen blir realistisk. Det må utarbeides gode interne framdriftsplaner for arbeidet. I planene må det blant annet avsettes tilstrekkelig tid til nødvendige interne avklaringer, avklaringer med andre departementer eller andre instanser, eventuell offentlig høring av lovforslag, avsluttende politiske avklaringer, blant annet foreleggelse av endelig utkast for berørte departementer, eventuell lovteknisk gjennomgåelse, behandling i regjeringen og trykking.

Ved spørsmål om hvor lang tid Stortinget trenger for å behandle en konkret sak, kan departementet ta kontakt med komitesekretæren for den aktuelle fagkomiteen. Er det behov for rask behandling av en sak, kan statsråden formidle informasjon om dette direkte til komiteens leder.

3.3.3 Frister for saker i vårsesjonen

For å unngå opphoping av saker umiddelbart før sommerferien, må departementene legge vekt på å fremme sakene jevnt fordelt over hele året. Ved behandlingen av Innst. S (2016–2017) fra Stortingets presidentskap vedtok Stortinget våren 2017 endringer i forretningsorden. Paragraf 47 tredje ledd lyder nå:

«For at kongelige proposisjoner og meldinger skal kunne påregnes å bli behandlet av Stortinget før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni, må de fremlegges senest 10. april. Fristen gjelder ikke for proposisjoner om endringer statsbudsjettet og melding om revidert nasjonalbudsjett, proposisjoner om inntektsoppgjørene, takstforhandlingene, jordbruksforhandlingene eller den årlige kommuneproposisjonen. For at representantforslag og interpellasjoner skal kunne påregnes å bli behandlet av Stortinget før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni, må de fremsettes innen samme frist. Stortinget kan etter søknad gjøre unntak fra fristen. Slik søknad fremsettes for Stortingets presidentskap, som fremmer innstilling til Stortinget.»

I innstillingen understreker presidentskapet at den foreslåtte regelen ikke skal være til hinder for at saker legges frem senere enn den foreslåtte fristen. En risikerer imidlertid i så fall at sakene blir liggende over til neste sesjon, jf. forretningsordenen § 48. I valgår kan proposisjoner og meldinger av presidentskapet foreslås tatt under behandling i den nye valgperioden etter at uttalelse er innhentet fra regjeringen. 

Presidentskapet understreket videre at den foreslåtte regelen heller ikke skal være til hinder for at en komité kan velge å avgi innstilling i en sak fremsatt senere enn den foreslåtte fristen, dersom komiteen anser dette forsvarlig eller nødvendig. Dersom en komitéinnstilling ikke blir avgjort i Stortinget innen stortingssesjonen er slutt, skal den ifølge forretningsordenen § 48 tredje ledd tas opp til behandling i neste sesjon i samme valgperiode uten ny komitébehandling. En innstilling som ikke er avgjort i Stortinget innen valgperioden er slutt, bortfaller.

Etter FO nytt tredje ledd og 5 punktum kan Stortinget etter søknad fra statsråden gjøre unntak fra fristen. Slik søknad fremsatts for Stortingets presidentskap, som fremmer innstilling til Stortinget. En godkjennelse av søknaden vil innebære at statsråden kan påregne at saken behandles før Stortinget går fra hverandre før sommeren. Et slikt samtykke vil derfor legge klare føringer for komiteenes og Stortingets egne fremdriftsplaner, og det bør da foreligge særskilte omstendigheter for at saken ikke ferdigbehandles før Stortinget avbryter sine forhandlinger i juni.

3.3.4 Fremleggelse av saker i sommerferien og i valgår

Regjeringen kan fremme proposisjoner og meldinger også etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene for sommeren. De nummereres da i inneværende stortingssesjon og blir formelt overbrakt/referert i et møte før Stortinget avslutter sine forhandlinger i september.

I valgår overbringes/refereres proposisjoner og meldinger som er fremmet etter at Stortinget har avbrutt forhandlingene, i møte etter at det nye Stortinget er åpnet. Se kapittel 5 om overbringelse og kapittel 8 om ikke behandlede proposisjoner og meldinger. De nummereres likevel fortløpende i den gamle sesjonsrekken utover sommeren.

3.4 Behandling av proposisjoner og meldinger i regjeringskonferanser

3.4.1 Heftet om r-konferanser

Proposisjoner og meldinger må svært ofte drøftes en eller flere ganger i regjeringen før de kan fremmes i statsråd. Retningslinjer for dette er inntatt i heftet «Om r-konferanser». Disse må leses nøye før arbeidet med en proposisjon eller melding starter. Nedenfor gjengis en del av de viktigste punktene i heftet av betydning for arbeidet med dokumenter som skal fremmes for Stortinget.

3.4.2 Start og tidlige faser av utredningsarbeid

Regjeringen skal alltid behandle spørsmålet om arbeidet med en sak kan settes i gang dersom saken:

  • kan ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser
  • reiser vesentlige prinsipielle og politiske spørsmål

I slike «prosessnotater» redegjøres det for hvilke problemer som skal løses, hva som er målet for arbeidet, valg av utredningsform, mandat for arbeidet, prinsippene for sammensetning av eventuelle utredningsutvalg, tidsfrister for utredningen og plan for mulig oppfølging av utredningen.

Arbeidet med utredningen må legges opp slik at kravene i utredningsinstruksen blir fulgt opp. Berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i prosessen. Dersom Finansdepartementet eller andre berørte departementer ikke er enige i at arbeidet skal settes i gang, må fagstatsråden legge saken fram for regjeringen (se nærmere heftet «Om r-konferanser» punkt 2.2).

3.4.3 Oppnevning av offentlige utredningsutvalg

Ofte vil arbeidet med en proposisjon eller melding starte med oppnevning av et utredningsutvalg. Forslag om oppnevning av alle viktige utredningsutvalg skal normalt legges fram for regjeringen i form av regjeringsnotater. Utvalg som skal oppnevnes av Kongen i statsråd (se nærmere kapittel 13), skal alltid forelegges regjeringen på denne måten.

Begrunnelsen for å nedsette utvalget tas inn i regjeringsnotatet, men skilles fra selve mandatet. Mandatet for utredningsarbeidet skal alltid vedlegges notatet hvis det ikke i sin helhet er tatt inn i notatet. Mandatet skal knapt og klart angi arbeidsoppdraget for utvalget. Mandatet må utformes i tråd med kravene i utredningsinstruksen (se instruksen punkt 1-3).

I regjeringsnotatet redegjøres det også for hvilken type kompetanse en mener lederen eller andre medlemmer av utvalget bør ha, og hvilke departementer, direktorater/etater, interessegrupper mv. som bør være representert i utvalget.

Konkrete forslag med navn på leder eller medlemmer tas ikke med i regjeringsnotatet. Statsråden må påse at utvalget får en tilfredsstillende kjønnsmessig og geografisk sammensetning (se punkt 13.2.2). Hver enkelt regjering vil ha egne interne rutiner for klarering av navneforslag.

3.4.4 Høring av forslag

Offentlige utredninger, forslag til lov og forslag til tiltak med vesentlige virkninger skal normalt legges ut på høring (utredningsinstruksen 3-3). Hvis et forslag som ønskes sendt på høring, har betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, er politisk vanskelig eller det er grunn til å anta at det er uenighet mellom statsrådene, skal det først forelegges for regjeringen.

For øvrig følger det av utredningsinstruksen (punkt 3-2) når saker skal forelegges for berørte departementer før alminnelig høring. Dersom ett eller flere departementer som har fått seg forelagt slike saker, mener at konsekvensene ikke er tilstrekkelig utredet, må saken legges frem for regjeringen før den kan sendes på alminnelig høring. I slike notater må det redegjøres for eventuelle tilleggsutredninger eller andre tiltak som kan sikre at konsekvensene blir belyst på en fullgod måte.

3.4.5 Proposisjoner med forslag til lovvedtak

Før det blir satt i gang større lovarbeider eller andre lovarbeider som kan reise lovstrukturspørsmål, skal saken forelegges Justis- og beredskapsdepartementet (utredningsinstruksen punkt 4-2). Lovforslag skal normalt legges ut på høring før en utarbeider lovproposisjoner (utredningsinstruksen punkt 2-4).

Lovproposisjoner skal som hovedregel behandles i regjering før de fremmes for Stortinget. Før de legges fram for regjeringen, skal de alltid forelegges for berørte departementer.

Foreleggelse for berørte departementer av utkast til regjeringsnotat skal skje etter at utkastet til proposisjonen med det endelige lovforslaget har vært på intern foreleggelse til de berørte departementene. Proposisjoner som bare inneholder lovforslag av rent «teknisk» karakter, og hvor det i tillegg er enighet mellom departementene i foreleggelsesrunden, kan likevel fremmes direkte i forberedende statsråd uten at det legges fram et regjeringsnotat.

Ferdig utkast til lovproposisjon skal forelegges for Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet for lovteknisk gjennomgåelse (utredningsinstruksen punkt 4-2). Dette gjelder ikke for skattelovforslag. Lovforslagene skal utformes med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse».

Rent unntaksvis kan utkast til regjeringsnotatet av tidsmessige grunner forelegges parallelt med at utkast til proposisjon sendes på foreleggelse. Slike notater blir imidlertid sjelden gode, fordi notatene ikke kan fange opp eventuelle sentrale uenighetspunkter fra foreleggelsen av proposisjonen. Statsrådene skal ikke i sine planer for arbeidet med proposisjonen legge opp til en slik parallell foreleggelse.

I større lovsaker som berører flere departementer, kan det være hensiktsmessig å begynne arbeidet med å legge fram for regjeringen et notat om den videre prosessen. I notatet redegjøres det for hvilke hovedspørsmål som skal behandles, hvordan arbeidet er tenkt organisert, forslag om embetsmanns- eller statssekretærgrupper for å bistå i arbeidet, framdriftsplan osv. I disse sakene vil det ofte være hensiktsmessig å legge fram prinsipielle spørsmål i flere notater, enten i samme regjeringskonferanse eller i flere runder. I slike tilfeller bør det også legges fram et avsluttende regjeringsnotat etter at proposisjonen er ferdig bearbeidet i departementet og har vært på foreleggelse til berørte departementer. Dersom alle viktige spørsmål allerede er avklart i regjeringen, kan en la være å legge fram et slikt avsluttende regjeringsnotat.

Utforming av slike regjeringsnotat er nærmere omtalt i heftet «Om regjeringskonferanser» (punkt 2.5). Det skal alltid opplyses i notatet om lovforslag og forslag til forskrifter og annet regelverk har vært på alminnelig høring eller ikke. Høringsinstansenes vurderinger skal omtales på en slik måte at det framgår hvilke hovedsynspunkter som er kommet til uttrykk. Sentrale instansers merknader skal omtales. Dersom det i den alminnelige høringen er kommet fram vesentlige innvendinger mot et forslag, kan det tidlig i prosessen være behov for å legge fram et regjeringsnotat hvor hovedinnretningen av lovforslaget blir drøftet. Dette bør gjøres før departementet tar fatt på detaljutformingen av forslaget. Blir de berørte statsrådene enige etter å ha drøftet saken seg imellom, er det likevel ikke nødvendig å bringe saken fram for regjeringen på dette tidspunktet.

Regjeringsnotater for sluttbehandling av lovproposisjoner til Stortinget må meldes opp slik at de kan behandles i god tid før saken skal behandles i statsråd, og normalt ikke senere enn én uke før proposisjonen er tenkt fremmet i forberedende statsråd. Dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder, eller det er uavklarte større spørsmål, må en alltid legge inn tid til å rette opp proposisjonsutkastet etter regjeringsbehandlingen.

3.4.6 Andre proposisjoner til Stortinget

Forslag til de årlige budsjettene, revidert nasjonalbudsjett og nysalderingsproposisjonen legges fram for regjeringen i form av egne regjeringsnotater fra Finansdepartementet.

Alle spørsmål om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer innenfor budsjettrammene må forelegges regjeringen i form av egne regjeringsnotater. Unntatt fra dette er likevel saker som ligger innenfor fagdepartementets egne omdisponeringsfullmakter, eller saker der Finansdepartementet har gitt uttrykkelig samtykke. Men også omdisponeringer innenfor statsrådens fullmakter skal legges fram for regjeringen dersom saken er politisk viktig.

Andre proposisjoner med forslag til stortingsvedtak som for eksempel fullmakter, ratifikasjoner eller lignende skal også legges fram for regjeringen med mindre de er helt rutinemessige og ukontroversielle.

Utkast til regjeringsnotatet skal normalt forelegges for berørte departementer etter at utkastet til proposisjon har vært på intern foreleggelse til de berørte departementene. Rent unntaksvis kan regjeringsnotatet av tidsmessige grunner forelegges parallelt med at utkastet til proposisjon sendes på foreleggelse. Slike notater blir imidlertid sjelden gode, fordi notatene ikke kan fange opp eventuelle sentrale uenighetspunkter fra foreleggelsen av proposisjonen.

Regjeringsnotater må meldes opp slik at de kan behandles i god tid før saken skal behandles i statsråd, og normalt ikke senere enn én uke før proposisjonen er tenkt fremmet i forberedende statsråd. Dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder, eller det er uavklarte større spørsmål, må en alltid legge inn tid til å rette opp meldingsutkastet etter regjeringsbehandlingen.

3.4.7 Meldinger til Stortinget

Igangsetting av arbeidet med meldinger til Stortinget skal normalt først avklares i regjeringen ved framleggelse av et regjeringsnotat om saken. Slik forhåndsklarering må alltid skje dersom meldingen kan medføre betydelige økonomiske eller administrative konsekvenser, eller dersom meldingen vil inneholde drøftinger av viktige politiske spørsmål. I regjeringsnotatet redegjøres det for hvilke problemstillinger som skal drøftes, hvorfor melding er valgt som framleggelsesform, forslag til framdrift og hvordan arbeidet er tenkt organisert. Notatet skal også inneholde opplysninger om hvorvidt de tiltakene som skal drøftes i meldingen, kan dekkes ved omdisponeringer innenfor departementets gitte budsjettrammer, eller forutsetter økte rammer.

Dersom det under arbeidet oppstår vesentlig uenighet mellom berørte statsråder, må uenigheten legges fram for regjeringen i eget/egne regjeringsnotat(er). I noen saker kan det også være hensiktsmessig at regjeringen tar stilling til noen hovedveivalg underveis i arbeidet, forutsatt at saken er godt nok opplyst til at regjeringen kan konkludere.

Alle meldinger skal forelegges for berørte departementer. Etter at utkastet er blitt forelagt berørte departementer, skal det legges fram et regjeringsnotat for sluttbehandling av de viktige politiske eller økonomiske spørsmålene i meldingen. I notatet må også gjenstående uenighetspunkter mellom statsrådene avklares. Dersom alle viktige spørsmål allerede er avklart i regjeringen gjennom tidligere regjeringsnotater, kan en la være å legge fram et slikt avsluttende regjeringsnotat.

Rent unntaksvis kan utkast til regjeringsnotatet av tidsmessige grunner forelegges parallelt med at utkastet til melding sendes på foreleggelse. Slike notater blir imidlertid sjelden gode, fordi notatene ikke kan fange opp eventuelle sentrale uenighetspunkter fra foreleggelsen av meldingen. Statsrådene skal ikke i sine planer for arbeidet med meldingen legge opp til en slik parallell foreleggelse.

Regjeringsnotater for sluttbehandling av meldinger til Stortinget må meldes opp slik at de kan behandles i god tid før saken skal behandles i statsråd, og normalt ikke senere enn én uke før meldingen er tenkt fremmet i forberedende statsråd. Dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder, eller det er uavklarte større spørsmål, må en alltid legge inn tid til å rette opp meldingsutkastet etter regjeringsbehandlingen.

Rutinemessige årsmeldinger om etaters virksomheter eller lignende trenger ikke forelegges regjeringen i form av egne regjeringsnotater.

3.5 Opplysninger på første side av proposisjoner og meldinger

3.5.1 Faste forkortelser

For proposisjoner benyttes forkortelsen Prop. For å gjøre det tydelig hva slags vedtak proposisjonen foreslår, benyttes følgende underkategorier:

  • dersom proposisjonen inneholder forslag til lovvedtak, benyttes betegnelsen L
  • dersom proposisjonen inneholder forslag til stortingsvedtak, benyttes betegnelsen S
  • dersom proposisjonen inneholder både forslag til lovvedtak og stortingsvedtak, benyttes betegnelsen LS.

Betegnelsene «L»/«S»/«LS» skrives mellom proposisjonsnummeret og sesjonsangivelsen. Eksempel: Prop. 43 L (2016–2017), Prop. 44 S (2016–2017), Prop. 45 LS (2016–2017).

Kortformen Prop. skal alltid ha stor forbokstav som egennavn på en bestemt proposisjon, for eksempel Prop. 4 S (2009–2010). I langform er verken «proposisjon» eller «melding til Stortinget» egennavn, og skal derfor bare ha stor forbokstav i starten av en ny setning. Ved henvisninger til en bestemt proposisjon bør det alltid brukes kortform.

Eksempel på betegnelse på en melding til Stortinget: Meld. St. 8 (2016–2017).

3.5.2 Nummer og årstall

Alle proposisjoner fremmes i én nummerserie. Meldinger til Stortinget har en egen nummerserie.

Nummer på proposisjon eller meldingen tildeles av Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Informasjonsforvaltningsavdelingen (IFA) ved Teknisk redaksjon for regjeringsdokumentene. Tildeling av nummer finner sted etter at proposisjonen eller meldingen er klar for trykning (se om trykning kapittel 4).

Årstallene på proposisjoner og meldinger følger den stortingssesjonen der proposisjonen eller meldingen er framsatt. Grensedragningen mellom de enkelte år skjer ved at det fram til Stortinget samles om høsten, nyttes årstall for inneværende sesjon. Dette gjelder også i valgår.

Proposisjoner som gjelder neste års budsjettermin, skal likevel alltid gis nummer og tidsangivelse i kommende stortingssesjon. Dette gjelder selv om de behandles i et statsråd før Stortinget har samlet seg om høsten. Ved tvil om nummereringen skal Teknisk redaksjon konferere med Statsministerens kontor.

3.5.3 Tittel

Tittelen på en proposisjon eller melding skal tjene til lett gjenfinning av dokumentets innhold i ettertid. Den skal betegne saken på kortest mulig måte. Tittelen må inneholde ord som letter søk på internett. Dersom dokumentet inneholder flere forslag, må en bruke en tilstrekkelig «rund» betegnelse av sakens innhold for å unngå at tittelen blir for lang. For å markere at teksten ikke er utfyllende kan en eventuelt avslutte med mv. På nynorsk brukes forkortelsen m.m.

De viktigste temaene nevnes i tittelen. Ofte kan dette gjøres ved å lage stikkord som blir en del av tittelen. Stikkordene skrives i parentes. Eksempler: Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger), Endring av statsbudsjettet 2015 under Justis- og beredskapsdepartementet mv. (økt antall asylankomster). Teksten i parentesen kan om ønskelig gjøres litt lengre (innføring av nøytral merverdiavgift i helseforetakene). Slike parenteser kalles forklarende parenteser. Stikkordene er svært viktige for å kunne søke opp dokumentene på internett.

Særlig om titler i lovproposisjoner:
  • Proposisjon med forslag til ny lov: «Lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)». Her skal politiregisterloven bli offisiell korttittel.
  • Proposisjon med forslag til endring i en eksisterende lov med offisiell korttittel: «Endringer i valgloven (tidspunkt for vedtak om todagersvalg)». Dersom det er tale om endring i flere lover, kan den viktigste loven navngis med tillegg av «mv.» («m.m» på nynorsk) eller «… og i enkelte andre lover». Dette kan være hensiktsmessig dersom de materielle endringene hovedsakelig gjelder én lov, samtidig som det foreslås mindre følgeendringer i andre lover.
  • Proposisjon med forslag til endringer i to lover: «Endringer i jernbaneloven og yrkestransportloven (billettløsninger mv.)» Slik tittel kan brukes dersom det er tale om å endre to lover, uten at endringene i den ene framstår som en klar følge av endringen i den andre.

Ved forslag om lovendringer skal det alltid settes inn ett eller flere stikkord som angir formålet med endringsforslaget. Stikkordene skrives i parentes. Vil en markere at oppregningen ikke er utfyllende føyes mv. til i slutten av parentesen. Det kan også brukes samletitler: Endringer i rettergangslovgivningen mv. Slike samletitler kan være aktuelle der en rekke forskjellige lover endres samtidig.

Det skal normalt være samsvar mellom proposisjonens tittel, tilrådingen, stadfestelsen og lovforslagets tittel (se nærmere punktene 3.6.3, 3,6.4 og eksemplene i vedlegg 2). For titler på lover viser vi for øvrig til heftet «Lovteknikk og lovforberedelse» (publikasjonskode: G-0027).

Særlig om titler i stortingsmeldinger:

Eksempler:

  • «Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk». Tittelen inneholder sentrale stikkord og gjør at det er lett å søke opp saken på nett.
  • «Finansmarkedsmeldingen 2016». Årlig melding, der det er viktig å få med årstallet.
  • «Reindrift Lang tradisjon – unike muligheter». Her vil «lang tradisjon – unike muligheter» være en tilleggstittel som i den trykte versjonen skrives midtstilt på linjen nedenfor hovedtittelen i mindre skriftstørrelse.
  • Da den siste reiselivsmeldingen ble lagt fram fikk den bare tittelen «Opplev Norge – unikt og eventyrlig». Slike titler er vanskelig å søke opp på nett. Hadde den fått reiselivsmelding som hoved- eller undertittel, ville det vært mye enklere å finne den. Det kan derfor være nyttig å finne en knapp og muntlig betegnelse på meldingen som kan brukes i dagligtale, for eksempel: «Skogbruksmeldingen», «Kredittmeldingen», «Samfunnssikkerhetsmeldingen». Slagordpregede titler alene bør unngås, siden de i ettertid har liten gjenfinningsverdi.
Særlig om titler på budsjettproposisjoner
  • Om titler i budsjettproposisjoner viser det til punkt 3.7

3.6 Generelt om utformingen av teksten i proposisjoner og meldinger

3.6.1 Saksframstilling

Det følger av Grunnloven § 82 at «Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Det heter videre «Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.»

Proposisjoner og meldinger bør utformes slik at alle relevante opplysninger legges fram, men likevel så korte som mulig. Det må legges vekt på ryddig og systematisk oppbygging og et klart og forståelig språk. Bruk av fotnoter bør unngås. På nettsiden www.sprakrådet.no/klarsprak/er det mange gode råd om klarspråk, ordvalg, skriveregler m.m.

Det er viktig at Stortinget får informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av spørsmålene regjeringen legger fram, blant annet virkningen av de vedtakene som foreslås. Vurderingen av hva som kreves, avhenger av sakens art og de konkrete omstendighetene. Over tid har det dannet seg relativt klare normer for hva slags og hvor mye informasjon som tas med i de ulike dokumentene (lovsaker, budsjettdokumenter, traktatsaker mv.). Fra Stortingets side har det imidlertid også ved noen anledninger vært klaget over at regjeringens dokumenter til Stortinget er for omfangsrike.

Ved utformingen av proposisjonen eller meldingen må det tas hensyn til hvor stor og komplisert den konkrete saken er, og det må i noen grad tas hensyn til om saken er politisk kontroversiell. Det er viktig at det gis en balansert fremstilling av saken. Alvorlige faglige motforestillinger må ikke underslås. Dette gjelder både fakta og faglige vurderinger.

På den andre siden skal proposisjoner eller meldinger ikke gjengi regjeringens interne politiske vurderinger eller referere til eventuell uenighet innad i regjeringen (med unntak av de sakene hvor en eller flere statsråder velger å ta dissens ved behandlingen av saken i statsråd, se punkt 1.10).

I noen tilfeller kan det være aktuelt å legge fram for Stortinget opplysninger som det hefter usikkerhet ved. I disse tilfellene må det tas nødvendige forbehold i teksten, og Stortinget bør informeres om graden av usikkerhet i den utstrekning dette er mulig.

Regjeringen vil i utgangspunktet ikke ha en plikt til å opplyse Stortinget særskilt om forhold som er allment kjent. Men samtidig kan det ikke forutsettes at stortingsrepresentantene har spesialkunnskap. Uvanlige fremmedord, faguttrykk og forkortelser bør unngås. Dersom slike likevel benyttes, må de forklares.

Har forslagene vært sendt på høring, må synspunkter fra sentrale høringsinstanser og vesentlige argumenter som kommer fram under høringen gjengis. Det er ikke nødvendig å referere alle høringsinstansenes syn.

Det skal lages et kort sammendrag av dokumentets hovedinnhold og forslag eller konklusjoner som det munner ut i. Dreier det seg om en lovproposisjon, kan det for stortingskomiteens arbeid være hensiktsmessig at det også i et slikt innledende punkt uttrykkelig vises til hvilke bestemmelser som foreslås endret. En kan likevel la være å lage et sammendrag hvis dokumentet i seg selv er så kortfattet at et sammendrag ikke vil ha noen fornuftig mening.

At en opplysning er underlagt lovbestemt taushetsplikt , er ikke til hinder for at det kan være nødvendig eller ønskelig å legge fram informasjon for Stortinget. I praksis kan opplysningsplikten overfor Stortinget likevel som oftest oppfylles uten at taushetsbelagt informasjon legges fram. En mulighet kan være å informere om at det finnes slike opplysninger, slik at det er opp til Stortinget selv å avgjøre om det ønsker opplysningene lagt fram eller ikke.

Dersom det vurderes som nødvendig å legge fram taushetsbelagt informasjon i en proposisjon eller melding, er det en mulighet å lage et særskilt vedlegg som omhandler denne. Proposisjonen eller meldingen for øvrig kan da legges fram uten at innholdet må skjermes. Se nærmere (punkt 3.10) om bruk av vedlegg til proposisjoner og meldinger.

Det er klokt allerede tidlig i prosessen å starte med å utforme konkrete tekstforslag som skal inngå i dokumentet. Dersom det er en proposisjon som inneholder lovvedtak, bør en også tidlig begynne med å utforme selve lovteksten.

Proposisjoner skal alltid ha en grundig omtale av alle konsekvenser av forslagene, inklusive økonomiske og administrative konsekvenser. For oversiktens skyld er det ofte hensiktsmessig å samle denne omtalen i et eget punkt.

Det må også utarbeides kostnadsoverslag som grunnlag for meldinger. Selv om kostnadsoverslag ikke tas inn i meldingen, skal det alltid legges fram for regjeringen (se «Om r-konferanser»). Omtale av forslag i meldinger skal normalt begrenses til tiltak som kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. I den grad også nye tiltak omtales, må det tas nødvendige forbehold om når de er mulig å gjennomføre. Forutsetter tiltakene nye satsinger, må det tas nødvendige forbehold om behandling i de årlige budsjettene og behov for tilpasninger til den økonomiske situasjonen.

3.6.2 Valg av målform

Valg av målform (nynorsk eller bokmål) er regulert i lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentlig tjeneste med tilhørende forskrift. Etter loven § 8 skal statsorganer som departementene veksle mellom målformene, og det er i forskriften § 6 fastsatt at ingen av målformene skal være representert med mindre enn 25 prosent. Prosentfordelingen for proposisjoner og meldinger regnes på grunnlag av samlet antall tekstsider på henholdsvis nynorsk og bokmål. Hvert enkelt departement må derfor holde nødvendig oversikt slik at de over tid sikrer en andel på minst 25 prosent av hver målform. Kulturdepartementet kan gi nærmere veiledning.

3.6.3 Den formelle avslutningen av proposisjoner og meldinger

Alle proposisjoner skal ha samme type avslutning. Avslutningen har tre deler: tilråding, stadfesting og forslag til vedtak. Tilrådingsdelen er departementets formelle tilråding til Kongen om å legge proposisjonen eller meldingen fram for Stortinget. Stadfestelsen er der Kongen stadfester (gir sin godkjenning av) at Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak i samsvar med vedlagte forslag.

Proposisjonens tittel gjentas i tilrådingsdelen. Overskriften på forslaget til vedtak gjengis i stadfestelsesdelen. Normalt skal tittel på proposisjonen og tittelen på forslaget være like. Fravik fra dette kan unntaksvis gjøres dersom titlene på vedtakene er svært lange og sammensatte. Det samme gjelder dersom proposisjonens tittel dekker en «meldingsdel» som ikke gjengis i lovforslaget.

Meldinger til Stortinget inneholder ikke forslag til vedtak. Tilrådingen fra departementene går bare ut på at meldingen blir sendt Stortinget. Tittelen på meldingen gjengis i tilrådingen.

Bak i heftet (vedlegg 2) er det inntatt en rekke eksempler på den formelle avslutningen av proposisjoner og meldinger.

3.6.4 Utformingen av forslag til vedtak

Alle proposisjoner skal ha vedlagte forslag som en ønsker at Stortinget skal vedta. Forslaget skal normalt ha en overskrift i tråd med tittelen på proposisjonene. Det må legges stor vekt på å utforme presise og klare forslag til vedtak, slik at det ikke oppstår tvil om hva Stortinget har sluttet seg til.

Forslag til lovvedtak utformes i form av ny lovtekst, endring av en eksisterende lovtekst eller en kombinasjon av dette.

En og samme proposisjon kan inneholde både forslag til lovvedtak, budsjettvedtak og alminnelige stortingsvedtak. Det er ikke praksis for å legge fram forslag til lovvedtak og budsjettvedtak i samme proposisjon, men skatte- og avgiftsvedtak legges ofte fram sammen med de nødvendige lovvedtak. Det kan for eksempel også være hensiktsmessig å legge fram både forslag til ratifikasjon av en internasjonal avtale og de nødvendige lovendringene i den samme proposisjonen. På denne måten for Stortinget god oversikt over konsekvensene av å tiltre avtalen.

For å holde ulike forslag til vedtak fra hverandre, skilles de enkelte delene fra hverandre ved hjelp av romertall. I proposisjoner som inneholder både lovvedtak og alminnelige stortingsvedtak, skilles de to kategorier vedtak fra hverandre ved hjelp av store bokstaver. Lovvedtak (A) skal alltid komme før alminnelige stortingsvedtak (B).

3.7 Særlig om budsjettproposisjoner

3.7.1 Det årlige budsjettforslaget

Regjeringens årlige budsjettforslag legges fram for Stortinget i flere forskjellige dokumenter.

  • I meldingen (Meld. St. 1) til Stortinget om nasjonalbudsjettet gir regjeringen en oversikt over den økonomiske utviklingen og begrunner sine prioriteringer. Meldingen fremmes av Finansdepartementet.
  • Prop. 1 S «Gul bok» inneholder en samlet framstilling av alle regjeringens forslag til budsjettvedtak for den påfølgende budsjetterminen. I forslaget til vedtak blir det samlede statsbudsjettet fordelt på kapitler og poster etter departement. Prop. 1 S «Gul bok» fremmes av Finansdepartementet.
  • Mer utfyllende informasjon med nærmere begrunnelser for de enkelte bevilgningsforslagene og opplysninger om oppnådde resultater, kommer i egne «fagproposisjoner» som fremmes fra de enkelte departementene. Normalt fremmes fagproposisjonene i statsråd to uker før «Gul bok».
  • Prop. 1 LS inneholder forslag til skatte-, avgifts- og tollvedtak og forslag til endringer i skatte- og avgiftslovgivningen knyttet til budsjettet. Proposisjonen fremmes av Finansdepartementet. Dette dokumentet har egen «kongeside» og forslag til vedtak.

Forslag til de formelle budsjettvedtak fremmes i «Gul bok», ikke i fagproposisjonene. Fagproposisjonene er vedlegg til «Gul bok». Fagproposisjonene har en tilrådingsdel som formelt er en tilråding til statsrådet om å føre opp forslag til vedtak i «Gul bok». Det er derfor bare «Gul bok» som har «kongeside», og som inviterer Stortinget til vedtak. Alle forslag til vedtak, både forslag til bevilgningsvedtak og forslag til andre stortingsvedtak, tas inn i «Gul bok». Det må sørges for at forslag blir identisk gjengitt i fagproposisjonene og i «Gul bok».

I budsjettproposisjonene tas bevilgningsforslag (utgifter og inntekter) inn som romertall I. Deretter følger andre vedtak (f.eks. om bestillings-, tilsagns-, garanti- og merinntektsfullmakter) med hvert sitt romertall. Når det gjelder den konkrete utformingen av de forskjellige typer budsjettvedtak viser vi til veileder i «Statlig budsjettarbeid» utgitt av Finansdepartementet. I hefte «Om forholdet til Stortinget» er det tatt inn en beskrivelse av Stortingets arbeid med statsbudsjettet.

Alle proposisjoner og meldinger som framlegges som en del av det årlige budsjettframlegget blir offentlige og oversendes Stortinget samtidig (se nærmere punkt 5.1). De legges fram innen seks dager etter Stortingets åpning (Stortingets forretningsorden § 43 første ledd og bevilgningsreglementet § 8 første ledd). Stortinget trer sammen første hverdag i oktober. Stortingets høytidelige åpning finner deretter sted dagen etter, dersom det er en hverdag.

I valgår bruker Stortinget etter at de har trådt sammen anslagsvis en uke på å gjennomgå fullmaktene før det er ferdig med å konstituere seg slik at Stortinget kan åpne. Det er derfor verdt å merke seg at i valgår vil Stortingets åpning og dermed statsbudsjettet komme ca. en uke senere enn i ordinære år.

3.7.2 Proposisjoner med forslag til endringer i neste års statsbudsjett (tilleggsnummer)

Det kan enkelte ganger være behov for å fremme forslag om endringer i neste års statsbudsjett, etter at Prop. 1 S er fremmet, men før budsjettforslaget er ferdigbehandlet i Stortinget. Slike forslag kalles «tilleggsnumre». I kortform betegnes disse Prop. 1 S Tillegg x. Slike tilleggsnumre er det særlig aktuelle å fremme etter et valg, dersom valgresultatet har ført til skifte av regjering (se om skifte av regjering punkt 2.1).

Eventuelle tilleggsnumre må fremmes senest 10. november, slik at forslagene er kjent før finanskomiteen avgir sin innstilling om statsbudsjettet. Tilsvarende gjelder andre proposisjoner som er direkte relatert til budsjettforslaget. Finanskomiteens innstilling avgis senest 20. november (Stortingets forretningsorden § 43 tredje ledd).

I tilrådingsdelen skal det framgå at det dreier seg om en endring i proposisjonen for neste budsjettermin. Fordi slike tilleggsnumre framsettes før Stortinget har vedtatt det endelige budsjettet, skal forslag til vedtak foreslås som de nye bevilgningstallene, med tilføyelse av «mot tidligere foreslått».

Det skal ikke i samme proposisjon fremmes forslag for inneværende års og neste års budsjett. Forslag om endringer i inneværende års budsjett fremmes som ordinære budsjettproposisjoner med forslag til bevilgningsendringer i vedtatt budsjett, se nedenfor.

3.7.3 Proposisjoner med forslag til endringer i vedtatt budsjett

I løpet av budsjettåret vil det oppstå behov for å foreslå endringer i vedtatt statsbudsjett. Regjeringen avgjør hvorvidt, og i hvilke tilfeller, det skal fremmes samleproposisjoner eller enkeltproposisjoner om slike endringer. Normalt fremmes slike proposisjoner av det enkelte fagdepartement, etter behandling i regjeringen. Samleproposisjoner med endringer i vedtatt budsjett er særlig aktuelle i forbindelse med skifte av regjering. Dessuten legger Finansdepartementet alltid fram en samleproposisjon samtidig med stortingsmeldingen om revidert nasjonalbudsjett. Denne kalles «tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet». Deretter angis det aktuelle budsjettår.

Fremmes det enkeltproposisjoner om endringer i vedtatt budsjett, skal tittelen begynne med «Endringer i statsbudsjettet 201(x) …». Deretter angis normalt hvilket departement de aktuelle budsjettpostene hører inn under «… under …departementet». Berører endringsforslaget også enkeltposter under andre departementer, angis dette ved å føye til navnet på dette departementet. Dersom det er mange departementer avsluttes det med «… mv.».. Årsaken til budsjettendringen angis til slutt i tittelen. For å unngå lange titler brukes stikkord satt i parentes. For eksempel: «…(trygdeoppgjøret), (reduserte barnehagesatser), (styrking av arbeidsmarkedstiltakene)».

De aktuelle budsjettkapitlene angis nederst på omslagssiden av proposisjonen.

Ved utformingen av bevilgningsvedtak i slike tilleggsproposisjoner skal det foreslås endring i form av økning/reduksjon i forhold til gjeldende budsjett, med tilføyelse av «… fra kr … til kr …».

3.7.4 Teksten i budsjettproposisjoner

Budsjettproposisjoner inneholder en rekke forklaringer til, og opplysninger om bevilgningsforslagene. Teksten danner utgangspunkt for tolkingen av hva bevilgningen kan brukes til, og nærmere forutsetninger for bruken. Det er viktig at tekstene utformes med dette for øye (se nærmere heftet om «Statlig budsjettarbeid»). Vi viser også til punkt 3.6 om utforming av tekst i proposisjoner og meldinger og til punkt 3.4 om behandling av budsjettproposisjoner i regjeringskonferanser.

3.8 Særlig om lovproposisjoner

Ved utformingen av proposisjoner som inneholder lovvedtak, må det legges vekt på at kommentarene til lovteksten («spesialmotivene»)spiller en viktig rolle for lovforståelsen. I heftet «Lovteknikk og lovforberedelse» er det gitt mange gode råd om utformingen av proposisjoner med lovvedtak. Departementene må følge disse nøye. Før en lovproposisjon skal behandles i statsråd, må et ferdig utkast, inklusive kommentarer til lovteksten (spesialmotivene) forelegges lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet for lovteknisk gjennomgåelse (utredningsinstruksen punkt 4-5).

3.9 Proposisjoner som inneholder forslag om inngåelse av internasjonale avtaler

Heftet «Folkerettslige avtaler» (publikasjonskode E-925 B, utgitt av Utenriksdepartementet), har eksempler på utforming av proposisjoner til Stortinget i forbindelse med inngåelse av folkerettslige avtaler. Se også nærmere om internasjonale avtaler og behandlingen av slike i kapittel 11. Etter forslagsdelen tas de relevante internasjonale avtalene inn som trykte vedlegg. Dersom dokumentet blir svært omfattende, kan en unntaksvis vurdere bruk av særskilt vedlegg eller utrykte vedlegg (se punkt 3.10).

3.10 Bruk av vedlegg

Ved framlegging av proposisjoner og meldinger bør en kritisk vurdere bruk av vedlegg. Informasjon som er av sentral betydning, bør inntas i selve proposisjonen eller meldingen.

Det er mulig å operere med tre former for vedlegg:

  • Trykte vedlegg som tas inn i dokumentet, men plasseres etter forslag til vedtak.
  • Særskilte vedlegg som trykkes for seg, men følger dokumentet, og som det henvises til på dokumentets forside (omslagssiden). Bygger for eksempel et lovforslag på en offentlig utredning (NOU), er det vanlig å legge den ved proposisjonen som et særskilt vedlegg.
  • Utrykte vedlegg brukes som betegnelse på dokumenter som mer uformelt oversendes Stortinget i umiddelbar tilknytning til framleggingen av en proposisjon eller melding. Slike dokumenter kan til tross for navnet være trykket. Det kan for eksempel være rapporter eller avtaler som ikke er trykket som en del av proposisjonen eller meldingen, og som det heller ikke vises til på forsiden av dokumentet.

Det har vært reist spørsmål om den konstitusjonelle betydningen av utrykte vedlegg. I brev 17. juni 1993 konkluderer Stortingets presidentskap med at slike vedlegg ikke kan regnes som en del av det konstitusjonelle saksframlegget med mindre selve det konstitusjonelle dokumentet (proposisjonen eller meldingen) inneholder både en uttrykkelig omtale av de relevante opplysningene i vedlegget og en henvisning til vedlegget. I brevet legges det til grunn at dette også må gjelde i forhold til regjeringens opplysningsplikt.

Også ved bruk av trykte vedlegg eller særskilte vedlegg bør det i proposisjonen eller meldingen tas inn uttrykkelige henvisninger til relevante punkter i vedlegget, i den grad vedlegget inneholder informasjon som kan være av sentral betydning for Stortingets behandling av saken.

Brukes utrykte vedlegg, må fagdepartementet avklare spørsmål knyttet til oversendelsen av slike dokumenter (oversendelsesmåte, ønsket antall etc.). Det kan gjøres direkte med komitesekretæren for den komiteen saken hører under. Utrykte vedlegg sendes ikke til Statsministerens kontor, og det er fagdepartementet som har ansvar for at Stortinget får disse.

Til dokumentets forside