Brukermedvirkning og kommunesammenslåing

Artikkel | Sist oppdatert: 13.08.2018 | Kommune- og fylkesinndeling

Brukermedvirkning handler om å gi brukeren av kommunale tjenester innflytelse. Mange spørsmål om den daglige driften i kommunen kan best avgjøres med medvirkning fra mottakerne av kommunale tjenester. Brukermedvirkning kan bidra til økt kvalitet og mer skreddersydde tilbud tilpasset den enkeltes behov.

Når to eller flere kommuner har vedtatt å slå seg sammen, kan de se på likheter og ulikheter i former for brukermedvirkning de praktiserer. Hvilke utfordringer for og nye muligheter til brukermedvirkning kan oppstå i den sammenslåtte kommunen?

Brukermedvirkning i praksis

En undersøkelse fra 2007 viser at norske kommuner er positive til brukerdialog og brukermedvirkning. Likevel har få kommuner formaliserte tiltak eller etablerte rutiner for når f.eks. brukerundersøkelser skal gjennomføres.

Kommunene har tatt i bruk en rekke virkemidler for at mottakerne av tjenester skal bli tatt med i utformingen av dem.

KS har utarbeidet en veileder med gode råd og tips for planlegging, gjennomføring og oppfølging av bruker- og medarbeiderundersøkelser. KS understreker at et slikt system har begrenset verdi, dersom resultatene ikke anvendes til styring, forbedring og bruker- og medarbeidermedvirkning.

Målgruppen for denne veilederen er den som gjennomfører undersøkelsen i kommunen, og ledere som skal planlegge, gjennomføre og følge opp arbeidet.

KS har også en nettside der ulike veiledere for gjennomføring og oppfølging brukerundersøkelser er samlet.

Foreldremedvirkning resulterte i mobil-app brukt av barnehager i hele landet

Budsjettkutt i barnehagesektoren førte i 2012 til at Østre Toten kommune måtte finne nye måter å kommunisere med foreldrene på. Løsningen ble mobilappen MyKid. Foreldre kan gi beskjed om fravær, se bilder og hvilke aktiviteter barna har gjort gjennom dagen.

- Det er foreldrene som vet best hva de ønsker og hva deres behov er.
André Alves, leder for digitaliseringsporteføljen til Østre Toten kommune

Kommunen fant i 2012 ikke et tilfredsstillende digitalt verktøy. Kommunen valgte derfor å lyse ut anbud. Foreldrene var med i hele anbudsprosessen, utarbeidet vurderingskriterier, vurderte tilbudene og anbefalte hvilket verktøy og leverandør som burde velges.

Erfaringene er at foreldre og barnehagens har tettere dialog. Foreldrene opplever at deres ønsker blir ivaretatt og tjenesten blir tilpasset deres behov. Foreldrene er bedre kjent med barnehagens pedagogiske arbeid og 75% av foreldrene mener de har full oversikt over barnehagens hverdag.

Se Østre Toten kommune presentere prosjektet sitt på Lokaldemokratikonferansen på Lillestrøm 12.-13.juni 2017 (starter ca 48.15 minutter inne i videoen)

Brukerundersøkelser

Brukerundersøkelser gjennomføres i nærmere 70 % av norske kommuner ifølge tall fra Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase 2016. Undersøkelsene blir brukt til å samle opplysninger om hvor tilfredse innbyggerne er med kommunale tjenester og andre forhold knyttet til tjenesteproduksjonen.

Om slike undersøkelser fører til bedre tjenester, er avhengig av hvordan resultatene blir håndtert politisk og administrativt. Erfaringene er at mottakerne av kommunale tjenester stor sett er fornøyde.

Det er en utfordring i å lage brukerundersøkelsene slik at resultatet av dem kan brukes til å utvikle kommunen. En studie om kommunenes bruk av brukerundersøkelser viser at kvaliteten ikke blir ivaretatt i stor nok grad. Studien peker på at mangel på ressurser (kompetanse, tid, økonomi, etc) kan være noe av forklaringen. I tillegg viser studien at kommunene har en overbevisning om at undersøkelser som de selv utvikler, best ivaretar involvering og eierskap til studien. Kommunene er skeptiske til akademiske krav til undersøkelsesmetoder og statistiske teknikker.

Brukermøte for å diskutere tilbudet

Mer enn 40 % av kommunene inviterer brukeren til et møte for å diskutere tilbudet som blir gitt på et område eller innenfor en institusjon. Trolig speiler ikke dette tallet mange av de brukermøtene som blir gjennomført i institusjoner, for eksempel foreldremøte i skolene.

Stabburshella på Facebook

I Fagernes finnes møtestedet Stabburshella. Stedet er for personer med avhengighetsproblemer og deres pårørende, og er åpent for innbyggere fra hele Valdres. Et av tilbudene er refleksjonsgrupper.

Sør-Aurdal kommune samarbeider med Stabburshella om brukermedvirkning og for å heve egen kompetanse. Flere ganger i året møtes brukere fra Stabburshella og ansatte fra Sør-Aurdal kommune for å reflektere sammen. Både brukere og ansatte sier dette er lærerikt. Brukerne sier det var skummelt å skulle sette i gang med det, da de var redde for å si noe feil og gjøre seg selv sårbar. Men møtene har åpnet for store muligheter for læring.

Sør-Aurdal kommune og Stabburshella har utviklet et verktøy som består av et lite veiledningshefte og 29 bildekort med motiv som maner til ettertanke, undring og refleksjon.

Brukerråd

Enkelte kommuner har opprettet brukerråd hvor brukere av kommunale tjenester trekkes inn for å gi råd om utforming av tjenestene.

Mandal kommune er et eksempel på en kommune som har opprettet brukerråd.

Ringebu kommune har brukerråd forankret i handlingsplan for lokaldemokrati.

Individuell involvering i utforming av tjenester

Individuell involvering skjer når den enkelte brukeren av tjenester selv får mulighet til å delta i utformingen av tjenesten. Det kan skje gjennom kontakten brukeren har med det offentlige, eller når kommunens ansatte møter brukeren ansikt til ansikt.

I Stange kommune har Stangehjelpa satt brukeren i fokus ved å utvikle sine tjenester på bakgrunn av tilbakemelding fra dem som mottar dem. Dette har ført til bedre resultater, både for dem som bruker tjenesten og dem som tilbyr dem. Stangehjelpa bruker verktøyet FIT (Feedbackinformerte tjenester).

Friere brukervalg

Idéen med friere brukervalg er at brukerne kan velge mellom flere leverandører, eller hvilke personer som skal yte tjenesten. Brukervalg kan også handle om å velge hva tjenesten skal inneholde innenfor rammen av et vedtak, samt mulighet for å velge hvordan og når tjenesten ytes. Fordelen med fritt brukervalg er at innbyggerne gjennom sine brukervalg kan påvirke hvordan tjenestene blir utført. Dersom brukeren ikke er fornøyd, kan hun velge en annen leverandør som hun mener kan gi bedre tjenester.

Ved brukervalg har kommunen fremdeles ansvar for at brukerne får de tjenestene de har krav på, og det er kommunen som kontrollerer om innbyggeren skal få tildelt tjenesten. Kommunen vil også selv være tjenesteyter. Det betyr at kommunen konkurrerer på like vilkår med de private tjenesteyterne.

Bærum kommune gir hjemmeboende brukere med behov for praktisk bistand eller hjemmesykepleie mulighet til å velge mellom private leverandører eller den kommunale hjemmetjenesten.

Brukere som ikke gjør et aktivt valg, får automatisk tildelt kommunen som leverandør. Det er når som helst mulig å bytte leverandør. Kontraktene med dagens leverandører opphører 31.3.2019. For å videreføre brukervalgsordningen i hjemmetjenesten vil kommunen kunngjøre ny konkurranse. Nye kontrakter vil gjelde fra 1.4.2019.

Om lag halvparten av kommunene hadde innført fritt brukervalg i 2016, ifølge tallene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase. Fritt valg av barnehager er mest utbredt (41 %). Friere brukervalg innenfor grunnskole og undervisning er innført i 20 prosent av kommunene, mens 14 prosent oppgir at de har innført friere brukervalg i aktivitetstilbud for barn og unge.

Veileder i brukervalg

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet en veileder for kommuner som ønsker å innføre brukervalg. Veilederen beskriver hva brukervalg er og hvordan kommunen kan legge til rette for brukervalg innenfor helse, omsorg og grunnskole. Den gir også eksempler på ulike former for brukervalg innen disse områdene. Veilederen behandler også forutsetninger og avklaringer knyttet til innføring av brukervalg, herunder forholdet til private tjenesteytere.

I kunnskapsoppdateringen om brukervalg i kommunal tjenesteyting kommer det fram at brukervalg i stor grad ser ut til å være ensbetydende med valg av leverandør. Ut fra en slik forståelse er brukervalg fortsatt relativt lite utbredt i norske kommuner.

Fordeler og ulemper med brukermedvirkning

Det er flere fordeler med brukermedvirkning. Det gir brukerne av kommunale tjenester mulighet til å påvirke hvordan kommunen gjør jobben som tjenesteprodusent. Innbyggerne får et medansvar for å løse konkrete oppgaver som er viktige i lokalsamfunnet. Lokalpolitikerne kan lære noe de ikke hadde lært uten brukernes medvirkning. Dette kan være viktig informasjon som grunnlag for politiske avgjørelser i kommunestyret og andre politiske organ.

Brukermedvirkning gir innbyggerne flere kanaler for å påvirke den kommunale tjenesteproduksjonen. Dette kan bety at lokaldemokratiet utvides, blant annet gjennom at innbyggerne lærer mer om generell demokratisk deltakelse. I tillegg gir det mulighet for å trekke med innbyggere som ellers ikke viser aktiv interesse for lokalpolitikk og fange opp grupper som er svakt representert blant folkevalgte.

Brukermedvirkning kan ha ulemper som utfordrer det folkevalgte systemet. Å gi de som bruker kommunale tjenester særskilte rettigheter til å delta kan bryte med idealet om at alle innbyggere har lik rett til deltakelse. Mange områder med sterk brukerpåvirkning er også av interesse for andre enn de som bruker tjenestene.

Brukermedvirkning kan fragmentere lokaldemokratiet. Innbyggere og brukere som bare tar hensyn til egne behov, kan få en for dominerende plass. Sterke brukergrupper for stort spillerom, mens svakere organiserte grupper klarer ikke å nå fram. Ressurssterke grupper med kunnskap om egne behov og rettigheter kan vinne fram på bekostning av de som ikke er like ressurssterke.

Sterke innslag av brukermedvirkning kan sende et signal til innbyggerne om at det er kunde- og konsumentperspektivet som skal stå i sentrum, ikke de kollektive allmenne interessene. Deltakelse kan i større grad knyttes til å hevde egne interesser som bruker, og kommunens legitimitet kan bli svekket.

Spørsmål til refleksjon

Har kommunen erfaring med brukermedvirkning i interkommunale samarbeid, som kan komme til nytte nå?
Brukermedvirkning handler om at brukeren skal få mulighet til økt innflytelse. Vil dette undergrave kommunens faglige ansvar?
Kan brukermedvirkning øke forventningene og etterspørselen etter tjenester, som igjen øker presset på organisasjonen?
Synker den faglige kvaliteten dersom oppmerksomheten blir vridd mot brukerens subjektive ønske?